Der vom Gesetzgeber zu beachtende Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt lässt eine Verlängerung der Wartefrist des § 5 Abs. 3 Satz 1 Beamtenversorgungsgesetz auf mehr als zwei Jahre nicht zu.

Aus den Gründen:

II. Die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG vorgeschriebene Dreijahresfrist widerspricht dem nach Art. 33 Abs. 5 GG zu beachtenden Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt (1.). Sie ist durch die Zwecke der hergebrachten Modifizierung des vorbenannten Grundsatzes nicht gedeckt (2.). Die im Gesetzgebungsverfahren und in der Stellungnahme der Bundesregierung angeführten Gesichtspunkte rechtfertigen die Verlängerung der Karenzzeit nicht (3.).

1. § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG ist mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht vereinbar, weil die Verlängerung der Wartefrist auf drei Jahre den Grundsatz der amtsgemäßen Versorgung nicht mehr lediglich modifiziert, sondern ihn grundlegend verändert.

a) Die Länge der Wartefrist betrug – und auch dies nur für einzelne Beamten- und Soldatengruppen – in dem für die Herausbildung des hergebrachten Grundsatzes maßgeblichen Zeitraum ein Jahr. Diese Einjahresfrist ist zwar keine verfassungsunmittelbar und verbindlich vorgegebene Schwelle für das zulässige Maß der Einschränkungen des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt (vgl. BVerfGE 61, 43 <61>). Zu berücksichtigen ist jedoch, dass bereits die Verlängerung auf zwei Jahre eine Verdoppelung und die nunmehrige Erweiterung eine Verdreifachung des überkommenen Zeitraums bedeutet.

Dieser verlängert sich zusätzlich dadurch, dass die nach § 5 Abs. 3 Satz 4 BeamtVG in der bis zum 31. Dezember 1998 geltenden Fassung vorgeschriebene Anrechnung von Zeiten auf die Wartefrist, in denen der Beamte vor der Beförderung die Aufgaben des ihm später übertragenen Amtes tatsächlich wahrgenommen hat, zusammen mit der Neufassung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG entfallen ist. Dem Wegfall dieser Anrechnungsvorschrift kommt besondere Bedeutung auch angesichts einer Praxis zu, nach der Beamte höherwertige Funktionen ausüben, ohne dass ihre besoldungsrechtliche Situation dies honoriert.

b) Das Anliegen, Gefälligkeitsbeförderungen zu verhindern und dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine allzu kurze Dienstzeit dem in Reichweite des Ruhestands Beförderten nicht mehr die Möglichkeit bietet, eine hinreichende Leistung im Beförderungsamt zu erbringen, ließ eine Erstreckung der Frist auf zwei Jahre gerade noch zu.

Die Verlängerung der Wartefrist über eine Spanne von zwei Jahren hinaus bedeutet somit eine grundlegende Veränderung, die sich nicht mehr als bloße Modifizierung der bisher anerkann-ten Einschränkung des hergebrachten Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt erklären lässt, sondern die Preisgabe des Prinzips amtsgemäßer Versorgung bedeutet (vgl. BVerfGE 61, 43 <61f.>). Die Anerkennung der Eignung, Leistung und Befähigung des Beamten, seine darauf gründende Heraushebung gegenüber den Beamten der vormals gleichen Besoldungsstufe und die im Beförderungsamt geleisteten Dienste werden durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG versorgungsrechtlich entwertet. Die Vorschrift verstößt daher sowohl gegen den hergebrachten Grundsatz der Versorgung aus dem letzten Amt als auch gegen den Leistungsgrundsatz. Sie ist keine zeitgemäße Fortentwicklung dieser Strukturprinzipien, sondern gibt sie auf.

2. Die Erstreckung der Wartefrist auf drei Jahre kann nicht auf die mit der Modifizierung des Grundsatzes amtsgemäßer Versorgung verfolgte Absicht der Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung des Beförderungsamtes gestützt werden.

a) Der Umstand, dass sich der Beamte seine Versorgung auch dadurch erdient haben muss, dass er das Amt, aus dem sich die Versorgung berechnen soll, zum Nutzen seines Dienstherrn ausgeübt hat, ist zwar grundsätzlich geeignet, die Versorgungsrelevanz der Beförderung von einer Wartezeit abhängig zu machen. Hierdurch trägt das Versorgungsrecht der Erfahrung Rechnung, dass das neue Amt häufig neue und andere Kenntnisse und Fähigkeiten verlangt und deshalb eine Einarbeitungszeit erfordert, während derer der Beamte das Amt noch nicht vollständig ausfüllt. Eine hierauf gestützte Wartezeit muss jedoch der hierfür nach allgemeiner Lebenserfahrung erforderlichen Zeitspanne entsprechen.

b) Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass ein Beförderungsamt nach gegenwärtiger Rechtslage grundsätzlich nur noch verliehen werden kann, wenn der Beamte seine Eignung in einer Erprobungszeit auf dem höher bewerteten Dienstposten nachgewiesen und diesen somit zur Zufriedenheit des Dienstherrn ausgeübt hat (vgl. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 BRRG sowie § 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 11 BLV). Denn in diesem Zeitraum übt der Beamte die Tätigkeit des Beförderungsamtes bereits aus und arbeitet sich in die neuen Aufgabenfelder ein. Dementsprechend verkürzt sich die Zeitspanne, die nach der Beförderung verstreichen muss, damit sich die Tätigkeit des Beamten für den Dienstherrn lohnt. Insbesondere aber hat der Beamte durch die erfolgreiche Bewährung im Beförderungsamt bereits nachgewiesen, dass er imstande ist, die mit der Beförderung verbundenen Funktionen tatsächlich auszufüllen. Die Annahme, er werde seine Aufgaben erst nach weiteren drei Jahren effektiv wahrnehmen können, ist hiermit nicht vereinbar.

c) Darüber hinaus ergibt sich aus einer Vielzahl weiterer bundes- und landesrechtlicher Bestimmungen, dass im Beamtenrecht grundsätzlich bereits nach einer erheblich kürzeren Zeit als drei Jahren von einer Bewährung des Beamten in einem höherwertigen Amt und damit einer nachhaltigen Aufgabenwahrnehmung ausgegangen werden kann. Diese Einschätzung kommt etwa in Regelungen über Probe- und so genannte Standzeiten für Beförderungsbewerber zum Ausdruck, insbesondere auch in den laufbahnrechtlichen Vorschriften, mit denen eine Beförderungssperre vor dem Erreichen der gesetzlich festgelegten Altersgrenze festgelegt wird. Diese Sperrfristen bezwecken ebenfalls die Gewährleistung einer effizienten Aufgabenwahrnehmung im Beförderungsamt (vgl. BVerwGE 74, 303 <306 f.>). Die hierfür in den Laufbahnvorschriften vorgesehenen Zeiträume sind aber fast durchgängig deutlich kürzer als die in § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG vorgesehene Wartefrist.

Diesen Vorschriften liegt erkennbar die Einschätzung zugrunde, dass auch eine Tätigkeit von weniger als drei Jahren vor dem Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze dem Beamten noch ausreichend Möglichkeit gibt, das höhere Amt und die damit verbundenen Aufgaben effektiv und zum Nutzen seines Dienstherrn wahrzunehmen. Aus der Sicht des betroffenen Beamten muss es daher widersprüchlich erscheinen, wenn sein Dienstherr einerseits zwar laufbahnrechtlich davon ausgeht, schon eine zweijährige Dienstzeit ermögliche eine effektive Aufgabenwahrnehmung, andererseits aber diese Wertung durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG auf versorgungsrechtlicher Ebene nicht nachvollzogen und er mithin so behandelt wird, als habe die Beförderung nie stattgefunden.

d) Schließlich sind die Versorgungsbezüge die Gegenleistung des Dienstherrn dafür, dass der Beamte sich ihm mit seiner ganzen Persönlichkeit zur Verfügung stellt und gemäß den jeweiligen Anforderungen seine Dienstpflichten erfüllt; insoweit handelt es sich um ein erdientes Ruhegehalt, welches durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert ist wie das Eigentum durch Art. 14 GG (vgl. BVerfGE 21, 329 <344 f.>; 61, 43 <56 f.>; s. a. BVerfGE 16, 94 <112 f., 115>; 39, 196 <200>). Es ist nicht zu rechtfertigen, dass sich eine ordnungsgemäße, dem Leistungsgrundsatz entsprechende und durch die Laufbahnvorschriften anerkannte Ernennung bei den Versorgungsbezügen nicht auswirkt.

3. Die im Gesetzgebungsverfahren sowie in der Stellungnahme der Bundesregierung angeführten Gesichtspunkte der allgemeinen Haushaltslage, der Symmetrie von Dienst- und Versorgungszeiten sowie der Änderungen im System der gesetzlichen Rentenversicherung finden in dem für die Auslegung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt einschließlich seiner Modifizierung maßgeblichen traditionsbildenden Zeitraum kein Vorbild. Sie sind auch inhaltlich nicht geeignet, die Verlängerung der Wartefrist auf drei Jahre zu rechtfertigen.

a) Die Finanzlage der öffentlichen Haushalte, die Herausforderungen durch die Globalisierung, der demographische Wandel und die finanziellen Nachwirkungen der Wiedervereinigung vermögen eine Einschränkung des Grundsatzes amtsgemäßer Versorgung nicht zu begründen. Könnte die finanzielle Situation der öffentlichen Hand für sich bereits eine Veränderung des Grundsatzes der Alimentierung rechtfertigen, so wäre diese dem uneingeschränkten Zugriff des Gesetzgebers eröffnet. Die Schutzfunktion des Art. 33 Abs. 5 GG liefe hierdurch ins Leere. Die vom Dienstherrn geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt. Alimentation des Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet ihren Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 5 GG. Zu den finanziellen Erwägungen müssen deshalb weitere Gründe hinzukommen, die im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und die Kürzung von Versorgungsbezügen als sachlich gerechtfertigt erscheinen lassen (vgl. BVerfGE 44, 249 <264 f.>; 76, 256 <311>; 81, 363 <378>; 99, 300 <320>; 114, 258 <291>; stRspr).

b) Der Anstieg der durchschnittlichen Lebenserwartung rechtfertigt keine Verlängerung der Wartefrist.

Dies ergibt sich bereits daraus, dass nach der Systematik des Beamtenversorgungsrechts nicht die Dauer der Versorgungszeit, sondern diejenige der Tätigkeit im aktiven Dienst für die Höhe der Versorgungsbezüge maßgeblich ist. Es ist daher ein vom Schutzbereich des Art. 33 Abs. 5 GG umfasster hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass sich die Länge der aktiven Dienstzeit in der Höhe der Versorgungsbezüge niederschlagen muss (vgl. BVerfGE 76, 256 <322>; 114, 258 <286>). Bezugspunkt für die Festsetzung der Versorgungsbezüge ist demnach grundsätzlich nicht die Dauer des Bezugs der Versorgungsleistungen, die von der durchschnittlichen Lebenserwartung beeinflusst wird. Dies gilt auch für die Zweckbestimmung der Wartezeit. Denn diese knüpft allein an die Tätigkeit des Beamten im aktiven Dienst an, und zwar an diejenige im Beförderungsamt. Die mit der Wartefrist verbundene Einschränkung des Grundsatzes der Versorgung aus dem letzten Amt zielt darauf ab, einen hinreichenden Zeitraum sicherzustellen, in dem der Beamte die Aufgaben des Beförderungsamtes wahrgenommen und die entsprechende Versorgung erdient hat. Einen verfassungsrechtlich bedeutsamen Zusammenhang zwischen der durch § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG geregelten Wartezeit und dem Anstieg der allgemeinen Lebenserwartung gibt es daher nicht.

Eine Berücksichtigung der Dauer der Versorgungszeit widerspricht dem System der Beamtenalimentation überdies insofern, als der Alimentation statuswahrende Funktion zukommt. Die Besoldung der Beamten ist nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit zu gewähren (vgl. BVerfGE 8, 1 <14>; 21, 329 <345>; 70, 69 <80>; 107, 218 <237>; 114, 258 <287>; stRspr). Besoldung und Versorgung bilden rechtlich eine Einheit (vgl. BVerfGE 114, 258 <298>). Die Versorgungsbezüge unterscheiden sich von den Bezügen des aktiven Beamten nur dadurch, dass der Gesetzgeber im Rahmen einer typisierenden Betrachtungsweise davon ausgehen darf, dass der finanzielle Bedarf des Ruhestandsbeamten regelmäßig geringer ist als derjenige des aktiven Beamten (vgl. BVerfGE 114, 258 <294>). Die Versorgungsbezüge müssen dem Beamten aber gleichwohl einen Lebensabend ermöglichen, der seinem Status angemessen ist. Hierfür kommt es allein auf den im aktiven Dienst erworbenen Status an.

Allerdings kann die Versorgungsdauer für das Beamtenversorgungsrecht grundsätzlich insofern relevant sein, als der Gesetzgeber Einschnitte in die Beamtenversorgung vornehmen darf, um das tatsächliche Pensionierungsalter anzuheben und so dem Zusammenhang zwischen Alimentation und voller dienstlicher Hingabe bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze zur Geltung zu verhelfen (vgl. BVerfGE 114, 258 <291 f.>; Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juni 2006 – 2 BvR 361/03 –, NVwZ 2006, S. 1280 <1281>). § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG dient jedoch nicht der Verringerung von Frühpensionierungen. Die steigenden Ausgaben der Beamtenversorgung allein aber rechtfertigen keinen Eingriff in die Struktur des Versorgungsrechts. Außerdem ist es nicht gerechtfertigt, für diese die Beamtenschaft insgesamt betreffenden Gesichtspunkte nur einzelne Beamtengruppen in Anspruch zu nehmen und diesen ein Sonderopfer abzuverlangen (vgl. BVerfGE 114, 258 <292>). Ein solches Sonderopfer ohne sachlichen Grund aber bedeutete es, wenn zur Verringerung der Versorgungszahlungen des Staates nur diejenigen Beamten belastet würden, die weniger als drei Jahre vor ihrer Pensionierung befördert wurden.

c) Die dreijährige Wartefrist des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG kann schließlich nicht auf die Absicht des Versorgungsgesetzes 1998 gestützt werden, rentenrechtliche Änderungen auf die Beamtenversorgung zu übertragen.

Änderungen in der gesetzlichen Rentenversicherung und die diesen zu Grunde liegenden Entwicklungen können Anlass bieten, sie in der Beamtenversorgung systemkonform nachzuführen (vgl. BVerfGE 114, 258 <292 f.>). Hierbei ist jedoch den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums Rechnung zu tragen. Auch eine Übertragung rentenrechtlicher Änderungen darf nicht zu einer grundlegenden Veränderung zu beachtender Grundsätze führen.

Die Verlängerung der Wartefrist ist vorliegend schon deshalb nicht durch etwaige sozialversicherungsrechtliche Änderungen gerechtfertigt, weil die Karenzzeit im Rentenrecht keine Entsprechung findet. Dort wird das Einkommen auch in den letzten beiden Jahren vor dem Erreichen der Altersgrenze uneingeschränkt berücksichtigt. Soweit die Begründung des Gesetzentwurfs des Versorgungsreformgesetzes 1998 darauf verweist, das Gesetz solle im Hinblick auf die für die gesetzliche Rentenversicherung vorgesehenen Maßnahmen gleichgerichtete und wirkungsgleiche Änderungen im Beamtenbereich sicherstellen (vgl. BTDrucks 13/9527, S. 1), erfasst dies nicht die Änderung des § 5 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG. Das Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung enthielt keine identische oder wirkungsgleiche Regelung (vgl. BTDrucks 13/8011). Der Verweis bezog sich vielmehr nur auf einzelne Teile des Versorgungsreformgesetzes 1998, und zwar auf die Niveauabsenkung durch die Versorgungsrücklage im Versorgungsrecht (§ 14a BBesG), die dem demografischen Faktor im Rentenrecht entsprechen sollte, und die Erstreckung der Versorgungsabschläge auf die Fälle des Antragsruhestands der Schwerbehinderten und der Zurruhesetzung wegen Dienstunfähigkeit einschließlich der Übergangsvorschriften sowie der Berücksichtigung von Kindererziehungszeiten.