Zum Ausscheiden eines Richters auf Lebenszeit aus dem Hessischen Staatsgerichtshof durch Abordnung in ein nichtrichterliches Amt

Aus den Gründen:

Frau X. ist Richterin am Hessischen Verwaltungsgerichtshof. Sie wurde (zuletzt) am 22. 4. 1997 als zweites stellvertretendes Mitglied für das ständige berufsrichterliche Mitglied Dr. W. vom Landtag gewählt. Nach dem Ausscheiden Dr. W.’s aus dem Staatsgerichtshof ist sie erstes stellvertretendes Mitglied für das ständige berufsrichterliche Mitglied Dr. N.

Zweifel an der Mitgliedschaft von Frau X. im Staatsgerichtshof haben sich daraus ergeben, dass Frau X. seit dem 17. 8. 1999 zunächst an das Hessische Ministerium der Justiz abgeordnet war und seit dem 13.3.2000 an den Hessischen Landtag abgeordnet ist. Eine Entscheidung über die Mitgliedschaft von Frau X. im Staatsgerichtshof ist geboten, weil Frau X. nur im Falle ihrer Mitgliedschaft an Stelle des nach § 17 Abs. 1 Nr. 3 StGHG ausgeschlossenen ständigen Mitglieds Dr. N. zur Mitwirkung an den anstehenden Entscheidungen berufen ist.

Frau X., dem Landtag, der Landesregierung und der Landesanwaltschaft ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden. Sie halten übereinstimmend für erforderlich, aber auch ausreichend, dass ein berufsrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs dienstrechtlich den Status einer Richterin oder eines Richters auf Lebenszeit hat. Für die Annahme, dass Art. 130 Abs. 1 der Verfassung des Landes Hessen (kurz: Hessische Verfassung – HV –) und § 3 Abs. 1 StGHG darüber hinausgehend die konkrete Ausübung richterlicher Tätigkeit forderten, fehle es an hinreichenden Anhaltspunkten. Berufsrichterliche und andere Mitglieder des Staatsgerichtshofs seien bei der Entscheidungsfindung im Staatsgerichtshof in gleicher Weise der Unabhängigkeit verpflichtet. Diese Unabhängigkeit sei bei beiden Gruppen als in der Person des jeweiligen Verfassungsrichters wurzelnd gesehen worden, nicht in dessen konkreter beruflicher Stellung. Die die Wählbarkeit ausschließende Inkompatibilitätsregelung in § 3 Abs. 2 StGHG sei demgemäß abschließend. Gefährdungen der Unabhängigkeit im Übrigen werde für sämtliche Mitglieder des Staatsgerichtshofs durch § 17 StGHG begegnet, der sach- und anlassbezogen den Ausschluss von der Amtsausübung im konkreten Fall regele.

Frau X. ist aus ihrem Amt als stellvertretendes berufsrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs ausgeschieden, da sie seit ihrer Abordnung an das Hessische Ministerium der Justiz ihr Richteramt nicht mehr ausübt und damit nicht Richterin i. S. von Art. 130 Abs. 1 Satz 1 HV und § 2 Abs. 1 Satz 1, § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG ist.

Nach § 11 Abs. 2 Satz 1 StGHG scheidet ein Mitglied des Staatsgerichtshofs aus seinem Amt aus, wenn bei ihm die Voraussetzungen der Wählbarkeit nicht mehr gegeben sind. Zu den Voraussetzungen der Wählbarkeit äußert sich §3 StGHG. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 i. V. mit §2 Abs. 1 Satz 1 StGHG müssen die fünf Mitglieder, die Richterinnen oder Richter sein müssen, Richterinnen oder Richter auf Lebenszeit im Landesdienst sein. Gemäß § 4 Abs. 4 StGHG gelten die für die ständigen Mitglieder geltenden Vorschriften auch für die stellvertretenden Mitglieder.

Bei Frau X. ist die Wählbarkeitsvoraussetzung, Richterin auf Lebenszeit i. S. des § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG zu sein, mit ihrer Abordnung an das Hessische Ministerium der Justiz entfallen. Richter i. S. des § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG sind nämlich diejenigen, denen die rechtsprechende Gewalt anvertraut ist und die kein anderes Hauptamt wahrnehmen als eines, in dem sie diese rechtsprechende Gewalt in richterlicher Unabhängigkeit auch ausüben.

Dienstrechtlich bezeichnet der in §3 Abs.1 Satz 2 StGHG verwendete Begriff des Richters auf Lebenszeit allerdings lediglich den Regelstatus, in den Berufsrichter zu berufen sind (vgl. §8 Deutsches Richtergesetz – DRiG –) und der durch eine Abordnung nicht berührt wird. Ein allein auf diese dienstrechtliche Begrifflichkeit abstellendes Verständnis des § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG berücksichtigt indes nicht hinreichend den Verfassungsbezug dieser Vorschrift. Diese bezieht sich nämlich ausdrücklich auf »die Mitglieder nach § 2 Abs. 1 Satz 1«. § 2 Abs.1 Satz1 StGHG spricht seinerseits von den »fünf Mitglieder(n), die Richterinnen oder Richter sein müssen«, und greift damit ersichtlich auf Art. 130 Abs.1 Satz 1 HV zurück, wonach der Staatsgerichtshof »aus 11 Mitgliedern« besteht, »und zwar fünf Richtern und sechs vom Landtag nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gewählten Mitgliedern, die nicht dem Landtag angehören dürfen«. § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG konkretisiert den in dieser Verfassungsnorm verwendeten Begriff des Richters lediglich einfachgesetzlich. Maßgeblich ist damit, welche Anforderungen die Hessische Verfassung an die fünf Richter, die Mitglieder des Staatsgerichtshofs sind, stellt.

Der Wortlaut des Art. 130 HV, in dem von Richtern die Rede ist, deutet nicht auf ein formalstatusrechtliches Begriffsverständnis hin, bei dem mit Richter auch jemand gemeint sein könnte, der gar nicht als Richter tätig ist, sondern lediglich nichtrichterliche Aufgaben in der Verwaltung oder beim Parlament wahrnimmt. Es liegt nach dem Wortsinn vielmehr nahe, dass die Verfassung unter Richter jemanden versteht, der eine richterliche Tätigkeit ausübt und damit in seinem Amtsverständnis und seiner Amtsführung durch die richterliche Tätigkeit eigene Selbständigkeit, persönliche und sachliche Unabhängigkeit sowie Neutralität und Distanz gegenüber den Verfahrensbeteiligten geprägt ist. Dies ist das Richterbild, das auch mit dem Begriff des Richters auf Lebenszeit, wie er in § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG verwendet wird, im allgemeinen wie im juristischen Sprachgebrauch verbunden wird und das Bestehen dieses Status erst legitimiert. Der Richter auf Lebenszeit ist rechtlich wie tatsächlich der Grundtyp des Richters, der in besonderer Unabhängigkeit, Neutralität und Distanz die Aufgabe der rechtsprechenden Gewalt wahrnimmt (vgl. §28 DRiG). Die Lebenszeiternennung von Richtern, die Art. 127 Abs. 1 HV im Anschluss an Art. 104 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung – WRV – zwingend für die »planmäßigen hauptamtlichen Richter« vorschreibt, erhält ihre Berechtigung gerade dadurch, dass sie die Unabhängigkeit der Richter bei der Ausübung der rechtsprechenden Gewalt stärkt.

Die systematische Auslegung des Art. 130 HV bestärkt, dass unter Richter im Sinne dieser Verfassungsnorm niemand verstanden werden kann, der gar keine richterliche, sondern eine andere Tätigkeit ausübt. In systematischer Hinsicht ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Hessische Verfassung in dem unmittelbar vorangehenden siebten Abschnitt (Die Rechtspflege) ihres Zweiten Hauptteils (Aufbau des Landes) eingehend die Verhältnisse der Rechtspflege ordnet und hierbei vor allem den Richter und seine Rechtsstellung im Blick hat. Dies spricht dafür, dass der Richterbegriff der Hessischen Verfassung, der auch für die Richtervorbehalte in Art. 19, Art. 20, Art. 21 Abs. 1, Art. 23 Satz 2 HV von Bedeutung ist, ein einheitlicher ist, nämlich der der Art. 126 bis Art. 128 HV. Der Richterbegriff der Hessischen Verfassung ist danach dadurch charakterisiert, dass der Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen ist (Art. 126 Abs. 2 HV) und bei planmäßiger hauptamtlicher Tätigkeit auf Lebenszeit berufen wird (Art. 127 Abs. 1 HV).

Art. 127 Abs. 1 HV lautet: »Die planmäßigen hauptamtlichen Richter werden auf Lebenszeit berufen.« Voraussetzung der Berufung auf Lebenszeit ist danach die Eigenschaft, planmäßiger und hauptamtlicher Richter zu sein. Planmäßig bedeutet, dass für die Ernennung eine Planstelle existieren muss (vgl. Reh, in: Zinn/Stein, Verfassung des Landes Hessen, Stand 1999, Art. 127, 128, Erl. C III. Nr. 5). Hauptamtliche Richter sind solche, die keine andere Haupttätigkeit als die des Richters ausüben (vgl. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, S. 910 f.; Meyer, in: von Münch/Kunig [Hrsg.], GG, 3. Aufl. 1996, Art. 97 Rdnr. 27; Detterbeck, in: Sachs [Hrsg.], GG, 2. Aufl. 1999, Art. 97 Rdnr. 23). Dieses Verständnis der Hauptamtlichkeit legt bereits der Wortlaut nahe. Es wird bestätigt, wenn der Sinn der Lebenszeiternennung von Richtern ins Auge gefasst wird, die Art. 127 Abs. 1 HV im Anschluss an die Weimarer Reichsverfassung von der Hauptamtlichkeit abhängig macht. Grund der Berufung zum Richter auf Lebenszeit ist es nämlich seit jeher, dem Personenkreis, der die Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt wahrnimmt, die persönliche Unabhängigkeit zu gewährleisten, die Voraussetzung einer unabhängigen, nur dem Recht verpflichteten Rechtsprechung ist (vgl. etwa Anschütz, aaO, Art. 104 Anm. 4; Mende, aaO, S. 81 [»Die Richter der ordentlichen Gerichtsbarkeit werden auf Lebenszeit ernannt. Hierin liegt die Hauptsicherung für die Unabhängigkeit der Rechtspflege«]; Herzog, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: Oktober 1999, Art. 97 Rdnrn. 11, 45 ff.). Für den hauptamtlichen Richter i.S. des Art. 127 Abs. 1 HV ist damit die Ausübung richterlicher Tätigkeit entscheidend. Infolge der Identität des von der Hessischen Verfassung in Art. 130 Abs. 1 Satz 1 HV und Art. 127 Abs. 1 HV verwendeten Richterbegriffs ist daher auch § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG als einfachgesetzliche Ausfüllung des Art. 130 Abs. 1 Satz 1 HV entsprechend zu verstehen: Richter im Sinne dieser Vorschrift bezeichnet diejenigen, denen die rechtsprechende Gewalt anvertraut ist und die kein anderes Hauptamt wahrnehmen als eines, in dem sie diese rechtsprechende Gewalt in richterlicher Unabhängigkeit auch ausüben.

Ist damit der Begriff des Richters auf Lebenszeit i.S. des §3 Abs.1 Satz2 StGHG auch dadurch charakterisiert, dass hauptamtlich jedenfalls keine andere als richterliche Tätigkeit wahrgenommen wird, so fehlt einem an eine Stelle außerhalb der Justiz abgeordneten Richter diese Voraussetzung der Wählbarkeit als berufsrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs. Anders als im Falle etwa eines Gerichtspräsidenten, der nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 DRiG außer Aufgaben der rechtsprechenden Gewalt auch Aufgaben der Gerichtsverwaltung wahrnehmen darf, ist dem zur Wahrnehmung von Aufgaben der gesetzgebenden oder der vollziehenden Gewalt abgeordneten Richter, soweit auf ihn keiner der Ausnahmetatbestände des § 4 Abs. 2 DRiG zutrifft, die Wahrnehmung rechtsprechender Gewalt durch § 4 Abs. 1 DRiG sogar ausdrücklich untersagt. Jemand, der wegen einer von ihm ausgeübten mit Rechtsprechung inkompatiblen Tätigkeit nicht einmal richten darf, kann auch nicht Richter i. S. des an Art. 130 HV anknüpfenden § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG sein.

Gegen das Ausscheiden aus dem Staatsgerichtshof als Folge der Abordnung eines Richters an eine Stelle außerhalb der rechtsprechenden Gewalt lässt sich auch der temporäre Charakter von Abordnungen nicht mit Erfolg anführen. Dieser temporäre Charakter kommt darin zum Ausdruck, dass eine Abordnung nach §37 Abs. 2 DRiG auf eine bestimmte Zeit anzusprechen ist. Dem entspricht die Rechtsauffassung, dass die Abordnung nicht zum Eindruck einer auf Dauer angelegten Tätigkeit führen darf, ihr Charakter als vorübergehende Tätigkeit erhalten bleiben muss (vgl. Fürst/Mühl/ Arndt, in: Fürst [Hrsg.], Gesamtkommentar Öffentliches Dienstrecht, Stand: Oktober 2000, Bd. I, Teil 4; Richterrecht, §37 Rdnr.4).

In der Praxis kommt es indessen durchaus zu Abordnungen von Richtern, die durch mehrfache Verlängerung in eine dauerhafte Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben einmünden, bei welcher der schließliche Wechsel in das Beamtenverhältnis einen längst erfolgten inhaltlichen Wechsel von richterlicher zu Verwaltungstätigkeit nur noch formell bestätigt. Dass die lediglich formelle Beibehaltung des Richterstatus bei dauerhafter hauptamtlicher Wahrnehmung nichtrichterlicher Aufgaben nicht ausreicht, um Richter im Sinne des Art. 130 HV, § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG zu sein, liegt auf der Hand. Die Festlegung einer Abordnungsdauer durch den Staatsgerichtshof, deren Überschreitung erst zum Verlust der Eigenschaft als Richter im Sinne der genannten Normen wegen dauerhafter hauptamtlicher Wahrnehmung nichtrichterlicher Aufgaben führt, kommt aber, abgesehen von den schwer vermeidbaren dezisionistischen Elementen einer solchen Festlegung, schon deshalb nicht in Betracht, weil eine Ersetzung der hauptamtlichen richterlichen Tätigkeit durch eine hauptamtliche Tätigkeit in einem Ministerium oder beim Landtag mit dem Richterbild des Art. 130 HV und daran anknüpfenden § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 2 StGHG nicht vereinbar ist.

Dem temporären Charakter von Abordnungen kann auch nicht dadurch Rechnung getragen werden, dass eine Abordnung lediglich für ihre Dauer die Ausübung des Amtes als berufsrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs hindert, die Mitgliedschaft im Staatsgerichtshof als solche hingegen unberührt lässt. Für eine Mitgliedschaft im Staatsgerichtshof bei gleichzeitigem abordnungsbedingtem Ruhen der Mitgliedschaftsrechte und -pflichten gibt es keine Rechtsgrundlage. Eine analoge Anwendung der §§ 4, 37 DRiG in dem Sinne, dass ein Richter bei Beibehaltung seines Status als berufsrichterliches Mitglied des Staatsgerichtshofs zu einem Ministerium oder zum Landtag abgeordnet werden kann, während der Dauer der Abordnung aber keine Rechtsprechung ausüben darf, kann nicht in Betracht kommen. Sie widerspräche der gesetzlichen Regelung der Mitwirkungsrechte von ständigen und stellvertretenden Mitgliedern des Staatsgerichtshofs. Die Rechte des Landtags hinsichtlich der Wahl der ständigen und der stellvertretenden Mitglieder des Staatsgerichtshofs würden verkürzt und der Sinn des aufwendigen Wahlverfahrens unterlaufen.