 I. Einleitung Unter »Gesetzgebung in der EU« wird im Rahmen dieses Beitrags der Erlass sekundärrechtlicher Rechtsakte durch die Organe der Europäischen Gemeinschaft (EG) verstanden, weil die EG innerhalb der EU der wichtigste Akteur ist und die Masse des europäischen Rechts im Rahmen der EG verabschiedet wird. Auf das Zustandekommen rechtlicher Regeln in den übrigen Bereichen der EU (gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) wird daher nicht eingegangen. An Rechtsakten, die im Rahmen der EG angenommen werden können, kommen nach Artikel 249 des EG-Vertrages (EGV) in Betracht: Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen, Empfehlungen und Stellungnahmen. Verordnungen und Richtlinien sind rechtliche Regelungen abstrakt-genereller Art. Während die Verordnung unmittelbar in jedem Mitgliedstaat gilt, bedarf es bei der Richtlinie der Umsetzung ihres Inhalts in das nationale Recht der Mitgliedstaaten. Entscheidungen dienen der Regelung von Einzelfällen. Empfehlungen und Stellungnahmen stellen Verlautbarungen dar, die nicht verbindlich sind. Neben den ausdrücklich genannten Rechtsakten können auch sog. unbenannte Rechtsakte erlassen werden, die allgemein als »Beschlüsse« bezeichnet werden. II. Institutionen Die vorbezeichneten Rechtsakte werden von den Organen der EG gemäß dem im Vertrag jeweils vorgesehenen Verfahren erlassen. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art.5I EGV) dürfen die Organe nicht auf jedem beliebigem Gebiet, sondern nur in den Bereichen rechtsetzend tätig werden, die der Gemeinschaft durch den Vertrag kompetenzmäßig zugewiesen sind. Dementsprechend können Rechtsakte nur erlassen werden, wenn es dazu in Form von vertraglichen Einzelvorschriften eine Ermächtigungsgrundlage im Vertrag gibt. Die jeweilige Ermächtigungsvorschrift regelt das Gebiet, auf dem der Rechtsakt ergehen kann, das anzuwendende Verfahren und die zulässige Handlungsform. Der »Gesetzgeber« der EG besteht aus den Organen Rat, Kommission und Europäisches Parlament. Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaates auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaates verbindlich zu handeln, setzt sich also aus 15 Staatenvertretern zusammen. Rechtsakte der EG kommen dadurch zustande, dass der Rat den jeweiligen Rechtsakt auf Vorschlag der Kommission unter Beteiligung des Europäischen Parlaments beschließt. Beschlussorgan der EG ist demnach der Rat, nicht das Europäische Parlament. Dieses ist bei der Rechtsetzung auf eine Beteiligung beschränkt, ist also kein vollwertiges Gesetzgebungsorgan wie die Parlamente auf nationaler Ebene. Die eingeschränkte Rolle des Europäischen Parlaments und die dem Rat vorbehaltene Entscheidungsfindung erklären sich aus dem spezifischen Machtgefüge innerhalb der EG, das gewährleisten soll, dass verbindliche Rechtsregeln nicht gegen den Willen des Rates als des Vertretungsorgans der Mitgliedstaaten durchgesetzt werden können. Der Rat fasst seine Beschlüsse mit einfacher Mehrheit, mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig (Art. 205 EGV). Die Art der Beschlussfassung ist in der Vertragsnorm vorgeschrieben, die zum Erlass des Rechtsaktes ermächtigt. Für die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit sieht der Vertrag für die Mitglieder im Rat unterschiedliche Stimmzahlen vor (z.B. Deutschland 10, Finnland 3). Die Gesamtstimmenzahl beträgt 87, die qualifizierte Mehrheit ist mit einer Stimmenzahl von 62 erreicht. Die qualifizierte Mehrheit ist dort vorgesehen, wo Fortschritte in der europäischen Integration nicht am Veto einzelner Mitgliedstaaten scheitern sollen, wie z.B. beim Erlass von Vorschriften zur Errichtung des Binnenmarktes (vgl. Art.95I EGV). In Bereichen, in denen die Interessen der Mitgliedstaaten nachhaltig berührt werden, beschließt der Rat hingegen einstimmig wie z.B. im Bereich der Steuern (vgl. Art. 93, 95 II EGV). Die Beschlussfassung mit einfacher Mehrheit ist ein Ausnahmefall. Rechtsakte der EG kommen nur zustande, wenn sie auf einem Vorschlag der Kommission beruhen; insoweit besitzt die Kommission ein ihr vorbehaltenes Initiativrecht. Dieses Vorschlagsmonopol soll die Kommission in die Lage versetzen, gegenüber dem Rat als Sachwalter der mitgliedstaatlichen Interessen das Interesse der Gemeinschaft dynamisch zu vertreten. Änderungen eines Kommissionvorschlages kann der Rat prinzipiell nur einstimmig beschließen (Art.250I EGV), während die Kommission bis zur Annahme des Rechtsaktes ihren Vorschlag jederzeit ändern kann (Art.250II EGV). In der Gemeinschaftspraxis nutzt die Kommission ihr Initiativrecht allgemein in sehr aktiver Weise. Daher kommen im Regelfall gemeinschaftliche Rechtsakte nicht wegen unterbliebener Vorschläge der Kommission, sondern deshalb nicht zustande, weil sie im Rat nicht angenommen werden. Unterlässt die Kommission einen Vorschlag, kann der Rat sie nach Artikel208 EGV zu einem solchen auffordern, von welcher Möglichkeit aber nur äußerst selten Gebrauch gemacht wird. Die Beteiligung des Europäischen Parlaments an der Rechtsetzung vollzieht sich in verschiedenen Formen, die sich jeweils aus dem für den Erlass eines Rechtsaktes maßgebenden Verfahren ergeben (dazu unter III). Welches Verfahren anzuwenden ist, regelt wiederum die vertragliche Ermächtigungsnorm. Ein Initiativrecht wie die Kommission besitzt das Parlament nicht. Es kann aber mit der Mehrheit seiner Mitglieder die Kommission zu Vorschlägen auffordern, wenn es den Erlass eines Rechtsaktes für erforderlich hält (Art. 192 II EGV). Soweit die vertraglichen Ermächtigungsnormen es vorsehen, werden Rat und Kommission bei ihrer rechtsetzenden Tätigkeit durch den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen beratend unterstützt (Art.7 II EGV). Im Wirtschafts- und Sozialausschuss sind wirtschaftliche und soziale Interessengruppen vertreten, der Ausschuss der Regionen setzt sich aus Vertretern regionaler und lokaler Gebietskörperschaften zusammen. Ihre Aufgabe nehmen die Ausschüsse dadurch wahr, dass sie zu dem in der Beratung befindlichen Rechtsakt Stellungnahmen abgeben. Auf diese Weise soll der in den Ausschüssen versammelte Sachverstand in die Rechtsetzung einfließen. Eine bindende Wirkung haben die Stellungnahmen nicht. III. Verfahren der Rechtsetzung Im Hinblick auf die Beteiligung des Europäischen Parlaments am Prozess der Rechtsetzung sieht der Vertrag vier Verfahren vor, die zur Annahme gemeinschaftlicher Rechtsakte führen können: das Verfahren der Anhörung, der Zusammenarbeit, der Mitentscheidung und der Zusammenarbeit (vgl. Art. 192 I EGV). Das älteste und ursprüngliche einzige Verfahren ist das der Anhörung; die anderen Verfahren wurden nacheinander im Zuge verschiedener Vertragsrevisionen in den EG-Vertrag aufgenommen, wobei die Befugnisse des Parlaments schrittweise verstärkt worden sind. Hinsichtlich ihres Ablaufs weisen alle Verfahren ein bestimmtes Grundmuster auf, das freilich im Laufe der Zeit immer komplexere Züge angenommen hat: Zunächst leitet die Kommission ihren Vorschlag dem Rat zu, der sich hierzu eine erste Meinung bildet; danach erfolgt die Beteiligung des Parlaments und anschließend die Beschlussfassung im Rat. Im Verfahren der Anhörung gibt der Rat, bevor er beschließt, dem Europäischen Parlament Gelegenheit, eine Stellungnahme abzugeben. Die Stellungnahme des Parlaments ist für den Rat nicht bindend. Die Anhörung ist daher die schwächste Form der Beteiligung, weshalb sie als einzige Form der Beteiligung auf die Dauer nicht beibehalten werden konnte. Rat und Parlament haben sich darauf verständigt, dass eine Anhörung auch dann erfolgt, wenn nach dem Vertrag das Parlament überhaupt nicht an den Beschlüssen des Rates zu beteiligen ist, sog. fakultative Anhörung. Das Verfahren der Zusammenarbeit wurde durch die Einheitliche Europäische Akte aus den Jahren 1986/87 in den Vertrag aufgenommen, um dem Parlament stärkere Mitwirkungsbefugnisse bei der Rechtsetzung zum Binnenmarkt zu geben. Das Verfahren ist in Art.251 EGV geregelt. Nach diesem Verfahren legt der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach einer ersten Stellungnahme des Parlaments mit qualifizierter Mehrheit einen gemeinsamen Standpunkt fest (1.Lesung). Der gemeinsame Standpunkt wird dem Parlament zugeleitet. Billigt das Parlament innerhalb von drei Monaten den Standpunkt oder äußert es sich innerhalb dieser Frist nicht, erlässt der Rat den Rechtsakt gemäß dem gemeinsamen Standpunkt. Innerhalb der drei Monate kann das Parlament aber auch mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder den Standpunkt des Rates ablehnen oder Abänderungen an ihm vorschlagen. Dann nimmt der Rat eine 2. Lesung vor. Hat das Parlament den Standpunkt des Rates abgelehnt, kann der Rat den Rechtsakt nur einstimmig beschließen. Hat das Parlament Abänderungen vorgeschlagen, wird zunächst die Kommission eingeschaltet, die ihren Vorschlag daraufhin überprüft, ob sie die vorgeschlagenen Änderungen übernimmt oder diese ablehnt. Hat die Kommission die Änderungsvorschläge übernommen, kann der Rat den Rechtsakt gemäß dem überprüften Vorschlag mit qualifizierter Mehrheit beschließen. Will der Rat abweichend entscheiden, also den überprüften Vorschlag ändern, kann der Rat den Rechtsakt mit dem von ihm geänderten Inhalt nur einstimmig annehmen. Hat die Kommission die Änderungsvorschläge des Parlaments nicht übernommen, kann der Rat den Rechtsakt mit den von der Kommission abgelehnten Änderungen einstimmig beschließen. Innerhalb der 2.Lesung muss der Rat nach Ablehnung seines Standpunktes durch das Parlament bzw. nach Überprüfung des Vorschlags der Kommission innerhalb von drei Monaten beschließen, andernfalls gilt der Vorschlag der Kommission als nicht angenommen. Zusammengefasst besteht das wesentliche Element des Verfahrens der Zusammenarbeit darin, dass das Europäische Parlament den Rat dazu anhalten kann, einstimmig anstatt mit qualifizierter Mehrheit zu beschließen. Das durch den Vertrag von Maastricht (1992/93) eingeführte und in Art.251 EGV geregelte Verfahren der Mitentscheidung zeichnet sich durch eine noch größere Komplexität im Verfahrensablauf aus. Im Unterschied zum Verfahren der Zusammenarbeit kann das Parlament das Zustandekommen eines Rechtsaktes verhindern, besitzt also ein negatives Entscheidungsrecht; im Hinblick darauf kann ein Vermittlungsausschuss einberufen werden, um Meinungsverschiedenheiten zwischen Rat und Parlament auszuräumen. Die Kommission unterbreitet ihren Vorschlag sowohl dem Europäischen Parlament wie dem Rat. Bereits in seiner ersten Stellungnahme kann das Parlament Änderungen vorschlagen. Auf die Stellungnahme kann der Rat mit qualifizierter Mehrheit den Rechtsakt beschließen, wenn das Parlament keine Änderungen vorgeschlagen hat, den Rechtsakt mit den vorgeschlagenen Änderungen annehmen oder einen gemeinsamen Standpunkt festlegen. Wie im Verfahren der Zusammenarbeit kann das Parlament den Standpunkt des Rates billigen oder Änderungen vorschlagen. Lehnt es hingegen mit der absoluten Mehrheit seiner Mitglieder den Standpunkt ab, ist der Erlass des Rechtsaktes gescheitert. Bei Änderungsvorschlägen erfolgt wiederum eine Überprüfung durch die Kommission. Der Rat kann die Änderungsvorschläge mit qualifizierter Mehrheit annehmen; hat sich die Kommission dazu negativ geäußert, muss der Rat einstimmig beschließen. Billigt der Rat die Änderungsvorschläge nicht, wird der Vermittlungsausschuss einberufen, damit sich Vertreter des Rates und des Parlaments binnen sechs Wochen auf einen gemeinsamen Entwurf einigen können. Kommt ein solcher nicht zustande, ist der Erlass des Rechtsaktes gescheitert. Hat der Vermittlungsausschuss einen gemeinsamen Entwurf gebilligt, können Rat und Parlament binnen weiterer sechs Wochen den Rechtsakt gemeinsam erlassen, wobei im Rat qualifizierte Mehrheit und im Parlament absolute Mehrheit erforderlich ist. Lehnen Rat oder Parlament den gemeinsamen Entwurf ab, kommt der Rechtsakt nicht zustande. Trotz seines komplizierten Ablaufs hat sich das Verfahren der Mitentscheidung in der Praxis als effizient erwiesen. Durch den Vertrag von Amsterdam von 1997 (in Kraft seit dem 1.5. 1999) ist sein Anwendungsbereich zu Lasten des Verfahrens der Zusammenarbeit erheblich ausgeweitet worden, so dass die Mitentscheidung nunmehr neben der Anhörung die Hauptform der Beteiligung des Europäischen Parlaments bildet. Das Erfordernis einer Zustimmung des Parlaments beschränkt sich auf einzelne wenige Fälle, in denen der Rat wegen der Bedeutung der Materie nur einstimmig beschließen kann (vgl. Art. 18 II, 105 VI, 107 V, 161 und 190 III EGV). Auch Beitritts- und Assoziierungsabkommen bedürfen der Zustimmung des Parlaments (Art. 49 Unionsvertrag, Art. 300 III EGV). Die Zustimmung erteilt das Parlament mit der Mehrheit der gesetzlichen Zahl seiner Mitglieder, d.h. mit derzeit 314 Stimmen. Wird die Zustimmung verweigert, erlangt die betreffende Rechtshandlung keine Wirksamkeit. | 
