Einwanderung – Greencard – Integration – drei Säulen einer neuen Ausländerpolitik

In die deutsche »Ausländerpolitik« ist wieder Bewegung gekommen. Die mit der Neuregelung des Staatsangehörigkeitsrechts im vergangenen Jahr zunächst abgeschlossene Diskussion um die richtige Zuwanderungs- und Integrationspolitik hat durch den Vorschlag des Bundeskanzlers, für fünf Jahre rund 20 000 Computer-Spezialisten nach Deutschland zu holen, neuen Auftrieb erfahren. Dabei zeichnet sich ab, dass zwischen drei unterschiedlichen Regelungsbereichen zu differenzieren sein wird: die Regelung der Zuwanderung, der Bereich der so genannten Greencard und schließlich die Frage der Integration.

Während die Zuwanderung die Frage betrifft, wie viele Ausländer mit der Absicht des dauerhaften Aufenthalts nach Deutschland kommen dürfen, geht es bei der Greencard im Kern um eine zeitlich befristete Aufenthaltserlaubnis einschließlich der entsprechenden Arbeitserlaubnis. Das Ziel der Integration betrifft schließlich die Frage, wie die in Deutschland bereits seit Jahren lebenden Ausländer gesellschaftlich, wirtschaftlich und politisch integriert werden können.

I. Die Regelung der Zuwanderung

Das erklärte Ziel von Zuwanderungsregelungen besteht darin, die Zahl der Ausländer, die pro Jahr mit dem Ziel der dauerhaften Niederlassung aufgenommen werden sollen, zu quotieren. So hat etwa die rheinland-pfälzische Landesregierung im März 1997 im Bundesrat einen Gesetzesantrag zur Regelung der Zuwanderung eingebracht (BR-Drucks. 180/97), der in §5 die Festlegung einer Jahresquote vorsieht. Nach dieser Bestimmung sollte die Bundesregierung durch Rechtsverordnung jeweils für zwei Jahre im Voraus auf der Grundlage des Vorschlags eines Sachverständigengremiums – der so genannten Zuwanderungskommission – die gesellschaftspolitischen Aufnahme- und Integrationsmöglichkeiten festlegen. In die Betrachtung sollten wirtschafts-, arbeitsmarkt- und entwicklungspolitische sowie humanitäre Gesichtspunkte einfließen. Der Gesetzesantrag sah außerdem vor, dass u.a. nach Gruppen von Zuwanderungsbewerbern, nach Herkunftsländern und beruflicher Qualifikation zu differenzieren sei.

Die bereits angesprochene Zuwanderungskommission sollte aus 25 Mitgliedern bestehen und neben dem Vorschlag für die Festsetzung von Jahresquoten auch die Aufnahmekapazitäten und die aktuellen Wanderungsbewegungen begutachten. Nach der Gesetzesbegründung war daran gedacht, dass durch die Kommission bedeutende gesellschaftliche Gruppen wie etwa die evangelische und katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Spitzenorganisationen der Gewerkschaften, der Deutsche Industrie- und Handelstag, das Amt des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen in der Bundesrepublik Deutschland und die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege bei der Festlegung der Quote maßgeblich mitwirken sollen.

Politischer Ausgangspunkt des rheinland-pfälzischen Gesetzesantrags und auch der aktuellen Diskussion ist die Feststellung, die Bundesrepublik Deutschland sei de facto ein Einwanderungsland. Spätestens seit Beginn der staatlich organisierten Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer im Jahre 1955 sei die Bundesrepublik Deutschland ein Land, in das viele Menschen aus dem Ausland mit der Absicht einreisten, auf Dauer hier zu bleiben. Weder der Ruf nach Schaffung neuer Abwehrmechanismen noch die gegenteilige Forderung nach »Offenen Grenzen« seien angemessene Antworten auf die tatsächlich stattfindende Migrationsbewegung. Es bedürfe vielmehr einer sinnvollen Steuerung der Zuwanderung, schrieb die rheinland-pfälzische Landesregierung damals in ihrer Gesetzesbegründung.

In rechtlicher Hinsicht besteht auch bei den Befürwortern eines Zuwanderungsgesetzes Einigkeit, dass ein Anspruch auf Zuwanderung nicht gegeben wird. Außerdem dürfe ein Zuwanderungsbescheid nur erteilt werden, wenn

• der Ausländer nachweist, dass er seinen Lebensunterhalt aus eigener Erwerbstätigkeit, sonstigen eigenen Mitteln oder aus Unterhaltsleistungen von Familienangehörigen bestreiten kann,
• die Erteilung einer erforderlichen Arbeitserlaubnis oder einer sonstigen erforderlichen Berufserlaubnis in Aussicht gestellt ist,
• der Ausländer im Fall einer beabsichtigten, unselbstständigen Erwerbstätigkeit ein Arbeitsplatzangebot eines inländischen Arbeitgebers vorweist und
• bei einer beabsichtigten selbstständigen wirtschaftlichen Tätigkeit des Ausländers nach den Umständen des Einzelfalls positive Auswirkungen auf die deutsche Wirtschaft zu erwarten sind.

Die gesetzliche Regelung der Zuwanderung hatte auch ein von der Fraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in der vergangenen Wahlperiode im Bundestag eingebrachter Gesetzentwurf zum Ziel (BR-Drucks. 13/7417). Nach dem Entwurf bedarf einer Einwanderungsbewilligung, »wer sich ... im Bundesgebiet auf Dauer aufhalten will«. Hier war ebenfalls an eine Quotenregelung gedacht, die allerdings auch die Aussiedler einbeziehen sollte. Vor Festlegung der Quote sollte der Bundestag verpflichtet sein, eine öffentliche Anhörung mit Sachverständigen und Verbänden über die Zuwanderung in das Bundesgebiet, Integrationsursachen, weltweite Wanderungsbewegungen und zur gesellschaftlichen Integration der Einwanderungswilligen vorzunehmen. Der Gesetzentwurf sah ferner die Einrichtung eines so genannten Einwanderungsbeauftragten vor. Schließlich wurde in dem Entwurf festgelegt, dass Ausländer, denen die Einwanderung bewilligt worden sei, und deren Familienangehörige unbeschränkten Zugang zum Arbeitsmarkt haben sollten.

II. Die so genannte Greencard

Die Einführung der Greencard verfolgt eine – wenn nicht gegenteilige – so doch deutlich andere Richtung als die Zuwanderung. Sie ist einmal nicht dazu gedacht, dem betroffenen Ausländer ein dauerhaftes Bleiberecht zu ermöglichen, sondern die damit verbundene Aufenthaltsgenehmigung soll auf fünf Jahre befristet sein. Zum anderen soll sie keine »Breitenwirkung« entfalten, also nicht verschiedene Gruppen von Ausländern die Einreise nach Deutschland ermöglichen, sondern im Wesentlichen den Bereich der Informationstechnologie betreffen.

Die rechtlichen Grundlagen werden in zwei Rechtsverordnungen geregelt. In einer auf das Ausländergesetz gestützten Rechtsverordnung des Bundesinnenministeriums (BR-Drucks. 335/00) wird die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis geregelt. Danach soll einem Ausländer, der eine Hochschul- oder Fachhochschulausbildung mit Schwerpunkt auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnologie abgeschlossen hat oder dessen Qualifikation auf diesem Gebiet durch eine Vereinbarung mit dem Arbeitgeber über ein Jahresgehalt von mindestens 100 000,– DM nachgewiesen wurde, für eine unselbstständige Erwerbstätigkeit in den Berufen der Informations- und Kommunikationstechnologie eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Voraussetzung ist allerdings, dass der Betroffene eine Genehmigung zur Beschäftigung als Arbeitnehmer nach der »Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hoch qualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie« besitzt oder sie ihm zugesichert worden ist. Nach § 1 Abs. 2 der Verordnung wird die Aufenthaltserlaubnis für die Dauer der Beschäftigung, längstens jedoch für fünf Jahre erteilt oder verlängert. Die Verordnung soll am 1. August diesen Jahres in Kraft und mit Ablauf des 31. Juli 2008 außer Kraft treten.

In der Gesetzesbegründung heißt es, primäres Ziel des Vorhabens sei es, den aktuell unabweisbar vorhandenen Mangel an Spitzenkräften der Informationstechnologie möglichst schnell abzubauen, um so die mit der Entwicklung dieses Wirtschaftszweigs verbundenen Chancen für Wachstum und Arbeitsmarkt nutzen zu können. Die eingeleiteten Maßnahmen der Ausbildung, Weiterbildung und Werbung für die entsprechenden Fachstudien könnten den erheblichen Bedarf an Fachkräften nicht sofort befriedigen. Daher sei es erforderlich, diesen festgestellten Bedarf kurzfristig durch Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen an hoch qualifizierte ausländische Spitzenkräfte zu decken. Diesen solle auf der Grundlage dieser Verordnung für einen auf fünf Jahre begrenzten Zeitraum der Aufenthalt im Bundesgebiet ermöglicht werden. Im Anschluss daran sei der weitere Aufenthalt nach den Bestimmungen des allgemeinen Ausländerrechts zulässig. Auf der Grundlage dieser Verordnung, so erwartet die Bundesregierung, soll bis zu 20 000 Spitzenkräften der Beschäftigungsaufenthalt ermöglicht werden. Zunächst soll 10 000 Spitzenkräften eine Arbeitserlaubnis erteilt werden, dann durch die Arbeitsverwaltung geprüft werden, ob weiterer Bedarf besteht.

III. Die Integration in Deutschland lebender Ausländer

Von den beiden vorstehend beschriebenen ausländerrechtlichen Maßnahmen unterscheidet sich das Ziel der Integration in zweierlei Hinsicht: Es betrifft – anders als die Zuwanderung – schon in Deutschland lebende Ausländer und – anders als die Greencard-Regelung – ist Integration auf Dauer angelegt. Konkrete Vorstellungen, wie ein solches Integrationsgesetz aussehen soll, gibt es bisher nicht. Die SPD-Bundestagsfraktion hat einen solchen Entwurf zwar angekündigt, dem Vernehmen nach hat eine Arbeitsgruppe der Fraktion aber gerade erst mit den Beratungen begonnen. Allerdings fanden sich in dem schon erwähnten Gesetzesantrag der rheinland-pfälzischen Landesregierung neben Zuwanderungs- auch Integrationsregelungen. So enthielt § 13 Abs. 2 des Zuwanderungs- und Integrationsgesetzes (Entwurf) die Pflicht des Zuwanderers, in den ersten fünf Jahren seines Aufenthalts an Integrationsfördermaßnahmen teilzunehmen. Als solche Maßnahmen nannte der Gesetzesantrag Sprachunterricht und die Vermittlung von Kenntnissen über die wirtschaftlichen und politischen Verhältnisse sowie über die Rechts-, Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland. In der Konsequenz sah § 11 Abs. 2 vor, dass der Ausländer nur dann eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten sollte, wenn er seine Teilnahme an Integrationsfördermaßnahmen nachweisen konnte.

IV. Fazit

Die vorstehend beschriebenen Regelungsbereiche sind zwar rechtlich getrennt zu betrachten, stehen politisch jedoch in einem engen Zusammenhang. Dies gilt zunächst für die Regelung der Zuwanderung und der Integration. Ein Zuwanderungsgesetz macht erst dann Sinn, wenn der Gesetzgeber sich auch den zweiten Schritt überlegt und Maßnahmen zur Integration Zugewanderter ins Auge gefasst oder sogar gesetzlich festgeschrieben hat. Doch auch die Regelung über den befristeten Aufenthalt ausländischer Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie könnte langfristig die Integrationsfrage aufwerfen. Denn der Effekt, der bei der ersten Gastarbeitergeneration zu beobachten war, nämlich dauerhaft in Deutschland bleiben zu wollen, ist auch hier nicht völlig auszuschließen. Die Politik und in der Konsequenz der Gesetzgeber sollten sich die Antwort darauf frühzeitig überlegen.