| | I. Berufsbild und Anwaltsrecht Das Berufsbild des StA – also die Beschreibung dieses Berufes »mit Ausbildungsgang, Tätigkeitsbereich und Aufstiegsmöglichkeiten«– wird bestimmt von der rechtlichen Ausgestaltung seines Amtes ebenso wie von den tatsächlichen Gegebenheiten seiner Tätigkeiten, soweit diese charakteristisch und als typisch zu bezeichnen sind. Die Rechtsstellung des StA ist schon seit der Entstehung der Institution Staatsanwaltschaft in Deutschland, die bekanntlich den Inquisitionsprozess und das Zusammentreffen von Untersuchungs- und Entscheidungskompetenz beseitigen wollte, bis auf den heutigen Tag »nicht konsistent und nicht gefestigt« gewesen. Das Berufsbild des Richters ist durch die Vorschriften des DRiG und die entsprechenden Landesgesetze erheblich präziser und genauer beschrieben, und auch die Funktionsbeschreibung des RA erfährt durch § 1 BRAO deutlichere Konturen als der Status des StA. Deshalb verwundert es nicht, dass »ein fest umrissenes, zur Nachahmung geeignetes Berufsbild des StA« geleugnet worden ist. Über die Entwicklung des Amtsrechts des StA in der Bundesrepublik in den letzten 75 Jahren hat Lücke im April 1984 aus Anlass der 75. Wiederkehr der Gründung des Verbandes ausführlich berichtet und dargelegt, dass in dem Zeitraum 1945– 1961 während der Beratungen bis zur Verabschiedung des Deutschen Richtergesetzes ständig Bemühungen erfolgten, in das Richtergesetz auch Vorschriften über die StAe aufzunehmen, und für diesen Zeitraum resümiert, dass unter der Überschrift: »Schlussvorschriften« in § 122 DRiG für die StAe lediglich in Teilbereichen (Ausbildung, Dauer der Probezeit, Verbot zur Erteilung von Rechtsgutachten, förmliches Disziplinarverfahren) Vorschriften des Richteramtsrechtes auf diese übertragen wurden. Nicht unerwähnt sollten auch heute die damalige Mahnung Eberhard Schmidts, im Richtergesetz das Weisungsrecht neu zu regeln, und seine – leider zutreffende – Prognose bleiben, wenn diese Regelung im Richtergesetz verpasst werde, so werde das Versäumte in absehbarer Zeit nicht nachgeholt. Bedeutsam für die Diskussion über das Amt des StA und die rechtliche Ausgestaltung seines Status war die Entscheidung des BVerfG vom 19. 3. 1959, die die organische Eingliederung der Staatsanwaltschaft in die Justiz betonte, sie als einen wesentlichen Bestandteil derselben und ein den Gerichten gleichwertiges Organ der Rechtspflege bezeichnete. Für den Zeitraum 1961–1984 erwähnt Lücke, auf dessen Ausführung i. E. hier zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, das Bestreben der Bundesländer, auf Landesebene StA-Vertretungen zu schaffen, wobei diese teilweise in den Personalvertretungsgesetzen, teilweise im jeweiligen Landesrichtergesetz verankert wurden. Die offenen Fragen des Amtsrechts wurden weder in diesem Zeitraum bis 1985 noch später beantwortet, sie waren aber ständig Gegenstand der Diskussion. Auch wurde nach dieser zitierten Entscheidung des höchsten deutschen Gerichts und zahlreichen Äußerungen nicht nur von Seiten des DRB und seiner Gremien, sondern auch von Politikern die Notwendigkeit einer Reform der §§ 141 ff. GVG immer wieder betont. Nach jahrelangen verbandsinternen Beratungen forderte der DRB in seinen »Leitlinien«, die Rechtsstellung des StA einschließlich der Personalvertretung grundsätzlich in den Richtergesetzen zu regeln, seine Zuordnung als Organ der Strafrechtspflege zur dritten Gewalt zu betonen und diese durch eine Neufassung des 10. Titels des GVG zu stärken. Der Konsens mit den Politikern war zunächst verblüffend. Bei der Amtseinführung des LOStA in Köln am 23.8.1978 führte die Justizministerin des Landes NW aus, bei den »mehr als 100 Jahre alten« Vorschriften des 10. Titels des GVG könne es nicht »verwundern, dass diese Bestimmungen kaum noch den Aufgaben gerecht werden, die der Gesetzgeber im Laufe der Zeit, namentlich aber 1974, im ersten Gesetz zur Reform des Strafverfahrensrechts der Staatsanwaltschaft übertragen hat«. Die Reformbedürftigkeit der »überalterten Bestimmungen« wurde als »evident« bezeichnet, was die Justizverwaltungen in Bund und Ländern seit langem erkannt hätten. Tatsächlich hatten die Justizverwaltungen 1968 einen Unterausschuss der Jumiko mit der Erarbeitung von Reformvorschlägen betraut, der 1971 einen Bericht vorlegte. Diese Vorarbeiten gingen ein in den im Jahre 1976 vorgelegten Referentenentwurf eines Gesetzes zur Änderung des Rechts der Staatsanwaltschaft (StAÄG). Eingangs der Begründung dieses Entwurfes wurde ausgeführt, die geltenden gesetzlichen Vorschriften über das Amt und die Stellung der StAe und die Organisation der Staatsanwaltschaft würden den gewandelten rechtsstaatlichen Auffassungen nicht gerecht. Insbesondere die Vorschriften des 10. Titels des GVG (§§ 141–152) seien in wesentlichen Teilen durch den Ausbau unseres Rechtsstaates und vor allem durch die Stärkung der Stellung der dritten Gewalt überholt. Die für Beamte geltenden bundes- und landesrechtlichen Vorschriften passten nicht in allen Bereichen für StAe. Deshalb sei es geboten, das Amtsrecht der StAe zu reformieren, ihre Rechte und Pflichten im rechtsstaatlichen Interesse konkreter zu umschreiben und insbesondere die eigene Verantwortung des einzelnen StA für den Verlauf und das Ergebnis der Ermittlungs- und Strafverfahren stärker zu betonen. Bei der Anhörung der Verbände im BJM zu dem Gesetzentwurf am 13. und 14. 6. 1977 wurde dieser Entwurf von der ÖTV rundheraus und vom Deutschen Amtsanwaltsverein so lange abgelehnt, als nicht der einheitliche Amtsträger der Staatsanwaltschaft geschaffen oder der Status der Amtsanwälte bundeseinheitlich geregelt sei. Der DRB billigte den Referentenentwurf in seinen Grundtendenzen, forderte aber einige »Kurskorrekturen«; denn in seinem begrüßenswerten Streben, das Amtsrecht der StAe mit Elementen des Richteramtsrechts zu verbinden, bleibe der Entwurf auf halbem Wege stehen; das Prinzip der Gleichwertigkeit der Ämter des Richters und des StA sei verletzt, soweit der Entwurf an der Sonderlaufbahn der Amtsanwälte und am externen Weisungsrecht festhalte, ferner festlege, dass der GBA und auch GStAe politische Beamte seien und der Personalvertretung der StAe nur begrenzte Beteiligungsbefugnisse bei Ernennungen und Beförderungen gewähre. Zeitgleich zu diesen Beratungen des StAÄG-E wurden im DRB die bereits erwähnten »Leitlinien« erörtert, die vor allem verlangten, im Amtsrecht »die Verpflichtung des einzelnen StA auf Wahrheit und Gerechtigkeit stärker zu betonen und abzusichern«. Abgelehnt wurde ein besonderes Gesetz, das den Status des StA, den Zugang zu seinem Amt und seine Beteiligungsrechte regelt. Von amtlicher Seite wurde wiederholt betont, der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Rechtes der Staatsanwaltschaften gehöre zu den Gesetzesvorhaben, die in der 8.Wahlperiode des Bundestages (1976–1980) verabschiedet werden sollten. Tatsächlich wurde dieses – von allen Seiten als dringlich bezeichnete – Reformvorhaben in der bis Herbst 1980 laufenden Legislaturperiode des 8. Deutschen Bundestages nicht erledigt. Nach den den Personalvertretungen der StAe gegebenen Informationen ist es wegen der erwähnten unterschiedlichen Stellungnahmen des DRB und der ÖTV, insbesondere zu Fragen des organisatorischen Aufbaus der Staatsanwaltschaft, nicht weiter betrieben worden. Der Bundesvorstand des DRB appellierte in seinem Katalog wichtiger justizpolitischer Forderungen an den 9. Bundestag, die Reform des Amtsrechts der StAe nicht länger zu verzögern und den 10. Titel des GVG zu ändern. In den »rechtspolitischen Vorhaben« des BJM für die 9. Wahlperiode des Bundestages war die Reform des Amtsrechts der Staatsanwälte dennoch nicht enthalten, und bis heute – es sind wieder mehr als 15 Jahre vergangen – hat der Gesetzgeber trotz immer wieder erhobener Forderungen des DRB keine Änderung des Amtsrechts der StAe beschlossen. Dies ist umso verwunderlicher, als die Notwendigkeit dieser Reform in der Vergangenheit nie bestritten wurde und die Justizminister und -senatoren bereits am 31. 5. 1969 einstimmig eine Reform des Amtsrechts der StAe verlangt hatten. Auf ihrer Arbeitstagung vom 6. bis 9. 6. 1977 hatten auch die GStAe mit großer Mehrheit eine Neugestaltung der Rechtsstellung des StA gefordert. Die Justizminister und -senatoren der Länder haben demgegenüber auf ihrer Konferenz vom 28. bis 30.6. 1983 die Wiederaufnahme der Arbeiten an dem StAÄG »nicht für angezeigt« erklärt und sich in Widerspruch zu ihrer eigenen früheren Stellungnahme gesetzt. Der Meinungsaustausch in der Sonderbesprechung der Justizminister und -senatoren am 28. 4. 1988 in Bonn ergab, »dass derzeit bei Bund und Ländern keine Neigung besteht, das Amtsrecht der Richter und Staatsanwälte zu ändern«. Bis heute ist kein Gesetzentwurf im Bundestag eingebracht worden, also bestehen die Status-Defizite weiterhin fort. II. Externes Weisungsrecht und Beispielsfälle Nicht nur in der öffentlichen Meinung, sondern auch unter Juristen wird das Berufsbild des StA entscheidend durch das Weisungsrecht des Vorgesetzten, das aus der Sicht des einzelnen StA Weisungsunterworfenheit bedeutet, bestimmt und geprägt. Das beruht auch auf der apodiktischen Fassung des § 146 GVG: »Die Beamten der StA haben den dienstlichen Anweisungen ihrer Vorgesetzten nachzukommen«, die in diesem Zusammenhang stets zitiert wird. Nachdrücklich ist allerdings zu betonen: Zwischen Norm und Wirklichkeit klafft bei der Weisungsunterworfenheit »eine besonders breite Lücke«; denn es gibt altgediente StAe, die niemals eine Weisung bei der Bearbeitung eines einzelnen Verfahrens ihres Dezernates, in dem pro Jahr deutlich mehr als 600 Verfahren vorgelegt werden, erfahren haben. In der ganz überwiegenden Zahl der zu bearbeitenden Verfahren ist die Selbständigkeit des einzelnen StA groß, seine Entscheidung ist gefordert und Eigenverantwortung gefragt. Wird aber die berufliche Tätigkeit des StA allgemein im Vergleich zu anderen juristischen Berufen oder speziell in Relation zu der des Richters diskutiert, wird stets das Weisungsrecht als Charakteristikum für jene Tätigkeit erwähnt. Dabei geht es zentral um das externe Weisungsrecht, insbesondere das des JM. 1. Immer wieder haben Justizminister in den letzten Jahrzehnten Anlass gesehen, die angebliche Notwendigkeit des externen Weisungsrechts des JM zu betonen, sowohl das im Einzelfall als auch das der allgemeinen Weisungen; dabei werden verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Gründe angeführt und die parlamentarische Verantwortung des JM für sein Ressort als Begründung angegeben. So hat der damalige JM NW am 15.7. 1976 ausgeführt, »eine Staatsanwaltschaft ohne Bindung an die Weisungen des JM wäre ein unkontrollierter Machtfaktor in der parlamentarischen Demokratie und würde deshalb sicherlich mehr Misstrauen und Argwohn ausgesetzt sein als jetzt im Windschatten der parlamentarischen Verantwortung des JM«. Unter Hinweis auf das interne Weisungsrecht und dessen Ziel, eine einheitliche Rechtspraxis innerhalb einer Staatsanwaltschaft oder eines Bezirks einer Generalstaatsanwaltschaft zu erreichen, wird das externe Weisungsrecht des JM mit diesem Hinweis in den Bundesländern als notwendig bezeichnet, in denen mehrere Generalstaatsanwaltschaften bestehen. An dieser Argumentation, das externe Weisungsrecht des JM im einzelnen Verfahren sei für die Zukunft aus »fachlichen, verfassungsrechtlichen, verfassungspolitischen und rechtspolitischen Erwägungen unverzichtbar«, wurde auch festgehalten, als der JM NW öffentlich zugeben musste, im Zusammenhang mit den Parteispendenaffären Ende 1983/Anfang 1984 sei durch Politiker und in Medien »mehr oder weniger unverhohlen der Verdacht geäußert« worden, die StAe seien »von denen, die politisch das Sagen haben, als Instrument zur Durchsetzung ihrer Politik benutzt worden«. Es wurde zugegeben, diese Vorwürfe seien »eine bemerkenswerte Diskriminierung« der StAe, denn ihnen werde unterstellt, sie ließen sich »vor parteipolitische Karren spannen«. 2. Etwa ein Jahr später – September/Oktober 1985 – wurde ein neuer Streit aus Rheinland-Pfalz, der das Amtsrecht des StA betraf, in den Medien breit behandelt. Es ging um die Auslegung des § 11 des WeinG. Die von den StAen der Zentrale für Weinstrafsachen in diesem Land unter Berufung auf einen maßgeblichen Kommentator vertretene Auffassung billigte der GStA in Koblenz, der eine gerichtliche Entscheidung in diesem Disput herbeiführen wollte. Der zuständige JM war anderer Auffassung. In diesem in die Öffentlichkeit gelangten Streit forderte ein Teil der CDU-Fraktion die Entlassung des GStA als politischen Beamten. Nach einem Treffen des rheinland-pfälzischen Ministerpräsidenten mit dem GStA erklärte der Regierungssprecher, das Treffen habe das Ziel gehabt, »das belastete Verhältnis zwischen Justizminister und GStA zu klären«. Bemerkenswert ist ferner »die Feststellung« des Ministerpräsidenten, »dass auch die Staatsanwaltschaft Teil der Exekutive ist und grundsätzlich dem Weisungsrecht des Ministers unterliegt«. Bei diesem Rückblick auf ein – signifikantes – Beispiel des Umgangs der Exekutive mit dem Justizorgan Staatsanwaltschaft muss noch ergänzt werden, die Streitfrage, ob das Mostgewicht des Weines im gärfähigen Behältnis oder in der einzelnen Lesepartie zu messen ist – was die StAe und der GStA durch eine gerichtliche Entscheidung geklärt sehen wollten (!) –, wurde durch Erlass einer Rechtsverordnung entschieden, und anschließend forderte die Opposition im Landtag den Rücktritt des JM. Dieser Misstrauensantrag scheiterte wegen der eindeutigen Mehrheitsverhältnisse. 3. Es dauerte wiederum nur kurze Zeit – bis Anfang 1986 –, dann lieferten die Medien über viele Monate ununterbrochen Berichte, die das Spannungsverhältnis zwischen StA als Justiz– und der Exekutive als politisches Organ belegten. Anfang Februar 1986 hatte ein früherer Bundestagsabgeordneter der Grünen in einer Strafanzeige den Bundeskanzler wegen dessen Aussage im Juli 1985 vor dem Mainzer Parteispendenuntersuchungsausschuss vorgeworfen, die Unwahrheit gesagt und vor dem Bonner Untersuchungsausschuss zwei Spenden von 25000 DM und 30000 DM verschwiegen zu haben. Aufgrund dieser Strafanzeigen kam es zu Ermittlungsverfahren gegen den Bundeskanzler bei den Staatsanwaltschaften Koblenz und Bonn. Nach einer Pressemitteilung des Kölner GStAs waren die Gründe der Strafanzeige »etwa gleichzeitig bei der StA Bonn und der GStA Köln geprüft worden«. Danach sahen die Bonner Staatsanwälte keinen Anlass für die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens. Die bei der Generalstaatsanwaltschaft Köln mit der Prüfung befassten StAe, zwei Leitende Oberstaatsanwälte und der GStA selbst, waren »unabhängig voneinander und übereinstimmend zu dem Ergebnis gelangt, die Einleitung des Ermittlungsverfahrens sei unumgänglich«. Das Verfahren und die Umstände seiner Einleitung führten zu einem erheblichen Streit zwischen den Parteien, zu einer lange andauernden Resonanz in der Presse und zu unmissverständlichen Erklärungen des DRB. Der parlamentarische Geschäftsführer der CDU/CSU-Fraktion sprach von »zu vielen Widersprüchen«; denn der GStA in Köln habe dem Innenminister des Landes widersprochen, der erklärt habe, die StA Bonn habe sich »aus eigener Erkenntnis« für die Einleitung des Verfahrens entschieden und der GStA in Köln habe von einer parallelen Prüfung durch seine Behörde und die StA Bonn gesprochen, während der Pressesprecher des GStA mit der Äußerung zitiert wurde, »er könne sich dies nicht vorstellen, weil es den Erfahrungen im Umgang zwischen Staatsanwaltschaft und übergeordneten Behörden widerspräche«. Dass bei einer solchen Sachlage im politischen Raum der Verdacht geäußert wurde, das Ermittlungsverfahren gegen den Bundeskanzler sei auf Druck durch den JM eingeleitet worden, weil der Ministerpräsident dieses Landes der Kanzler-Gegenkandidat des beschuldigten amtierenden Bundeskanzlers war, legt auf der Hand. Erneut wies der DRB in einer Presseerklärung auf den Schaden für das Ansehen der StAe bei dieser vehement geführten öffentlichen Diskussion hin und forderte nochmals die Abschaffung des externen Weisungsrechts des JM. Anlass zur Kritik bot der JM NW zu dieser Zeit noch aus einem anderen Grund. Durch Rundverfügung vom 2. 12. 1985 hielt er die StAe des Landes dazu an, bei Ersttätern »in der Regel« Ermittlungsverfahren wegen Diebstahls nach § 153 Abs. 1 StPO ohne Zustimmung des Gerichts einzustellen, sofern der Wert des Diebesgutes 100 DM »nicht wesentlich übersteigt«. In dieser Anordnung sah der DRB die Grenzen des rechtlich Zulässigen eindeutig überschritten, weil sich der JM bei dieser Grenze von 100 DM über eine gefestigte Rechtsprechung zur Geringwertigkeit einer Sache i. S. des § 248 a StGB hinwegsetzte. Über diese Rundverfügung – in der Tagespresse als »Eierdieb-Erlass« bezeichnet – und über die Kritik des DRB wurde in der Presse ausführlich berichtet. Zwar handelte es sich bei dieser RV nicht um Ausübung des externen Weisungsrechts des JM im Einzelfall, sondern um eine generelle Anordnung für eine Vielzahl von Verfahren, aber den Status des StA betraf diese ministerielle Anordnung in eklatanter Weise. Wenn die StA ein selbständiges Organ der Strafrechtspflege ist und der einzelne StA in diesem Organ sein Amt ausübt, sind solche generellen Weisungen zu hinterfragen; sie sind jedenfalls nicht mit dem falschen Hinweis, die StA sei ein Exekutivorgan, zu legitimieren. Trotz dieses bösen Scheins, der durch solche ministerielle Anordnungen oder in einzelnen, besonders brisanten, in den Medien behandelten Verfahren auf das Amt des StAs fällt, seinem Ansehen abträglich ist und das Berufsbild des StA in der Öffentlichkeit mehr prägt als all die vielen – es sind pro StA während seiner Amtszeit Tausende – Vorgänge, die er über Jahre völlig selbständig und ohne jede Kenntnis durch vorgesetzte Behörden abschließend bearbeitet, ist es verwunderlich, dass die zitierte, immer wieder stereotyp wiederholte These der angeblichen Notwendigkeit eines Weisungsrechtes des JM, die der DRB nachdrücklich kritisiert, nicht weiter reflektiert worden ist. Allein die Zahl der Verfahren, die bei den Staatsanwaltschaften bearbeitet werden, zeigt die Unmöglichkeit, dass der JM im einzelnen Verfahren eine Verantwortung gegenüber dem Parlament übernehmen kann. Bei den Staatsanwaltschaften des Landes NW – das hier als Beispiel dienen soll – sind im Jahre 1997 über 917 000 Ermittlungsverfahren angefallen. Die erwähnten Leitlinien des DRB – beschlossen von der Bundesvertreterversammlung im November 1978 – haben eine Neuregelung des staatsanwaltlichen Weisungsrechtes sowie die grundsätzliche Eigenverantwortlichkeit des StA für seine Amtsgeschäfte gefordert und zur Begründung ausgeführt, die eigene Verantwortlichkeit des StA schließe auch eine Kontrolle durch vorgesetzte StAe aus; diese müssten notfalls durch Weisungen Einfluss auf die erst bevorstehende Sachbehandlung nehmen, wobei diese Weisungen oder sonstigen Einflussnahmen auf die Sachbehandlung im einzelnen Verfahren nur Vorgesetzten des StA, die selbst StAe sind, vorbehalten bleiben, also nicht dem JM; denn dieser und auch sein Vertreter verfügen nicht über die notwendige forensische Erfahrung, die für eine sachgerechte Ausübung des Weisungsrechtes unerlässlich ist, und solche Einflussnahmen sind deshalb »gefährlich, weil hierdurch die Unabhängigkeit der Justiz beeinträchtigt werden kann«. Nach den seit Ende 1999 breit erörterten Unkorrektheiten einzelner Mitglieder der Exekutive und der sie tragenden Parteien auf Bundesebene und in den Bundesländern Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen ist ein weiterer Anlass gegeben, über einen Ausweg nachzudenken und zu fragen, ob der JM auf anderem Wege als durch ein Weisungsrecht im einzelnen Verfahren gegenüber dem ermittelnden StA seiner Verantwortung gegenüber dem Parlament genügen kann. Durch die ständige Wiederholung der angeblichen Notwendigkeit des externen Weisungsrechts nimmt die Überzeugungskraft dieser Behauptung nicht zu, und die These in der seit 1968 vorliegenden Stellungnahme der Kommission für Angelegenheiten der StAe im DRB ist weiterhin zutreffend: Das Weisungsrecht des JM bedeutet »einen Einbruch der Exekutive in die Rechtsprechende Gewalt und damit eine Überschreitung der der Verwaltung gesetzten Grenzen«. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG). Eine »hoch interessante Besonderheit« in der Geschichte der Staatsanwaltschaft ist aus dem Königreich Württemberg berichtet: Als 1867 die Entwürfe für das GVG und die StPO für dieses Königreich vorgelegt wurden, enthielten sie »wie selbstverständlich das Recht des JM, den Staatsanwälten im Einzelfall Weisungen zu erteilen», weil »die Wahrung der durch die StA zu vertretenden staatlichen Interessen nur durch ein Weisungsrecht gesichert werden kann«, wie die Begründung dieses Gesetzesvorhabens ausführte. Dem entgegnete die Kommission der Abgeordnetenkammer in ihrem schriftlichen Bericht; »Alle die kleinen Nachteile, welche eine Regierung von den Aufgaben jedes Einflusses auf die Initiative und von deren Überlassung an eine selbstständige Staatsanwaltschaft zu besorgen hätte, würden weitaus überwogen durch den Gewinn an Ansehen, Autorität und Einfluss, welcher einer Staatsanwaltschaft zuginge, von der auch jeder Verdacht entfernt wäre, als handele sie je aus einer anderen Rücksicht als nach eigener rechtlicher Überzeugung. Eine Untersuchung des möglichen Inhalts der Weisungen führt somit zu dem Ergebnis, dass . . . kein Grund vorliegt, wegen des Bedürfnisses der Erteilung von Weisungen … das Justizministerium als hierzu befugt zu erklären.« Dies veranlasste damals den Justizminister, auf das angestrebte Weisungsrecht zu verzichten, und in Württemberg bestand bis 1879 – bis zum Inkrafttreten des GVG – »eine gut funktionierende« Staatsanwaltschaft, die keinen Weisungen des JM unterworfen war. Bei der über Jahrzehnte gleich gebliebenen Argumentation der Justizverwaltungen ist es der Erwähnung wert: In einem Teil Deutschlands hat zehn Jahre lang eine Staatsanwaltschaft ohne externes Weisungsrecht des Justizministers ihre Aufgaben erfüllt. Diese Kontrollbefugnis besaß der JM deshalb nicht, weil das Parlament sich dagegen ausgesprochen hatte. In den letzten 50 Jahren berufen sich demgegenüber die Justizverwaltungen stets darauf, sie könnten ihre Verpflichtung gegenüber dem Parlament nicht ohne dieses Instrument ausüben. Trotz der Gegensätze in dieser zentralen Frage der Amtsstellung des StA und der grundsätzlichen Unvereinbarkeit der gegensätzlichen Standpunkte wäre ein Ende des Streites durch einen Akt des Gesetzgebers sofort möglich. Ein respektabler Vorschlag wurde dazu in diesen jahrelangen Diskussionen verbandsintern gemacht.Die immer wieder ins Feld geführte Verantwortung des JM für die Tätigkeit des StAs im einzelnen Verfahren gegenüber dem Parlament kann sich nur ergeben, wenn ein Ermittlungsverfahren nicht durch Anklageerhebung der StA abgeschlossen und damit der Entscheidungskompetenz eines unabhängigen Gerichtes überantwortet wird. Mit der Anklageerhebung ist das Verfahren der Exekutive entzogen, der JM hat keine Verantwortung für dieses Verfahren gegenüber dem Parlament, es ist der rechtsprechenden Gewalt der Richter »anvertraut« (Art. 92 GG). Die behauptete notwendige Weisungsbefugnis des JM im einzelnen Verfahren ist aber auch dann nicht gerechtfertigt, wenn ein Ermittlungsverfahren durch den StA eingestellt wird, aber ein Anzeigender, dem die Gründe der Einstellung mitzuteilen sind, den Weg des Klageerzwingungsverfahrens beschreiten kann (§§ 171, 172 StPO). Auch in diesen Fällen erfolgt die Überprüfung der Tätigkeit des StA in einem justizförmigen Verfahren nach der StPO, an dem unabhängige Richter beteiligt sind, so dass eine Überprüfung durch die Exekutive weder erforderlich noch zulässig ist. Dem Anzeigenden stehen nach Durchführung der Ermittlungen und Entscheidung durch den zuständigen StA zwei weitere Instanzen zur Überprüfung seines Anzeigevorbringens zur Verfügung, die Beschwerde an den GStA und sodann der Antrag auf gerichtliche Entscheidung durch das zuständige OLG. Es bleiben also nur Verfahren, die von Amts wegen eingeleitet wurden und bei denen keine Anzeige zugrunde liegt, so dass eine Bescheiderteilung gemäß § 171 StPO nicht erfolgt. Wenn in einem solchen von Amts wegen eingeleiteten Vorgang Kritik an der Einstellung des Verfahrens durch die Staatsanwaltschaft erhoben wird und/oder zu erwarten steht, weil es sich um ein spektakuläres, in der Öffentlichkeit beachtetes Verfahren handelt, so kann und wird eine Überprüfung der ergangenen Einstellungsverfügung durch den GStA als Vorgesetzten des StA erfolgen. Ist der JM mit diesen beiden Entscheidungen – der der StA und des GStA – nicht einverstanden und erwartet er Kritik aus dem Parlament an diesen Entscheidungen, so sollte ihm ein Antragsrecht auf gerichtliche Entscheidung eingeräumt werden. Der JM sollte die prozessuale Befugnis haben, binnen eines Monats nach Kenntnisnahme eine gerichtliche Entscheidung zu beantragen. Wären in diese Richtung gesetzgeberische Überlegungen angestellt und realisiert worden, mancher Streit im parlamentarischen Raum hätte nicht stattgefunden, zahlreiche Attacken in den Medien gegen Staatsanwälte, die Justiz als Institution, gegen Justizminister und Ministerpräsidenten wären nicht möglich gewesen, und das Entscheidende wäre: Das Berufsbild des StA wäre ein anderes, als es heute tatsächlich ist. Es wird nämlich bisher nicht durch seine weit überwiegende Tätigkeit, sondern durch einzelne Verfahren, die weniger als 1 % seiner Arbeit ausmachen, in der Öffentlichkeit geprägt. Wie Kintzi zu Recht betont, geben erfahrene Praktiker an, in ihrem gesamten Berufsleben keine Weisung erhalten zu haben. So unzweifelhaft der JM dem Parlament gegenüber für ein ordnungsgemäßes Funktionieren der Justizbehörden Verantwortung trägt, so offensichtlich ist es – nach Sinn und Funktion der Gewaltenteilung und damit nach der Struktur unserer Verfassungsordnung – ein Fehlschluss, daraus die Befugnis des JM abzuleiten, auf eine Sachentscheidung im einzelnen Verfahren einzuwirken. So wie jedes einzelne Zwischen-, Haupt- und Rechtsmittelverfahren unabhängigen Richtern »anvertraut« ist, so ist auch das einzelne Ermittlungsverfahren Teil eines justiziellen Prozesses, in dem Einwirkungen und Einflussnahmen der Exekutive zu unterbleiben haben. Nur der seiner Funktion nach zur dritten Staatsgewalt gehörende StA hat in erster Instanz zu entscheiden, sodann obliegt dem GStA in zweiter Instanz die Überprüfung dieses Verfahrens in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. III. Berichte und Absichtsberichte 1. Mit dem externen Weisungsrecht des JM im einzelnen Verfahren und der dadurch verursachten Weisungsunterworfenheit des sachbearbeitenden StA in einem engen Zusammenhang steht ein weiteres Spezificum seiner Tätigkeit, die von der des Richters im Zwischen-, Haupt- und Rechtsmittelverfahren desselben Vorganges deutlich abweicht. Es handelt sich um die – von der Gesamtzahl der zu bearbeitenden Vorgänge her gesehen – sehr wenigen Verfahren, in denen den StA eine Berichtspflicht an den JM trifft. Gleichwohl beeinflusst diese sein Berufsbild in der Öffentlichkeit beträchtlich. Das belegt folgendes Zitat aus der Tagespresse: »Eine deutsche Staatsanwaltschaft wird schon nervös, wenn sie gegen einen Politiker wegen Geschwindigkeitsüberschreitung zu ermitteln hat. Ein Verdacht gegen einen deutschen Politiker – zumal der jeweiligen Regierungspartei eines Landes – genießt Sonderbehandlung. … Kaum ein Blatt Papier kann in einem politischen Strafverfahren geschrieben werden, ohne dass das zuständige Landesministerium davon weiß und über jeden Schritt wacht. Der deutsche Staatsanwalt schreibt seitenlange Berichte an seine vorgesetzte Behörde, die Generalstaatsanwaltschaft. Die Generalstaatsanwaltschaft kontrolliert und schickt die Berichte weiter an den Landesjustizminister – und der Landesjustizminister gibt dann seine Anweisungen, was in dieser Sache getan oder nicht getan werden soll…« Überschrieben war der Artikel: »Die Justiz im Käfig der Politik« und als »Fazit« war zu lesen: »Die deutsche Strafverfolgung ist offensichtlich nicht in der Lage, einen Konflikt mit der Politik durchzustehen, weil sie von der Politik abhängig ist. Diese Abhängigkeit zeigt sich nicht nur in der Weisungsgebundenheit der StA …« 2. Wie gerne würde ich diesem Journalisten, der selbst eine Zeit lang StA war, widersprechen, aber trotz der plakativen Formulierung ist der Kern zutreffend, und die »Anordnung über Berichtspflichten in Strafsachen« (BeStra NW) belegt dies. Unter der Überschrift »Allgemeines« dieser in NW im September 1998 neu gefassten AV soll durch diese Berichte des StA das Ministerium in die Lage versetzt werden, »zeitnah die Sach- und Rechtslage zu beurteilen, die ihm von Gesetz wegen obliegende Aufsicht auszuüben und auf Nachfrage von dritter Seite Auskunft zu geben«. Deshalb haben die StAe vor allem in Strafsachen zu berichten, »die wegen der Persönlichkeit oder der Stellung der Beteiligten im politischen Leben, wegen der Art oder des Umfangs der Beschuldigung oder aus sonstigen Gründen weitere Kreise, vor allem parlamentarische Gremien oder die überörtlichen Medien, beschäftigen oder voraussichtlich beschäftigen werden«. 3. Keiner dieser im Vorspann der BeStra NW genannten Gründe ist überzeugend, und sie sind, wenn es um eine Balance zwischen den drei Staatsgewalten geht, nicht akzeptabel und abzulehnen. Wegen der Eigenständigkeit der Justiz hat das JM keinen Anlass, »zeitnah die Sach- und Rechtslage« in einem einzelnen Verfahren »zu beurteilen«; denn diese Überprüfung obliegt, wie bereits ausgeführt, den in der StPO genannten Justizorganen – StA und GStA – oder nach Anklageerhebung den vom StA angerufenen Gericht. Aus welchem überzeugenden Grund sollte ferner der JM in einzelnen Verfahren zeitnah die Sach- und Rechtslage beurteilen, wenn dies bei der großen Masse der zu bearbeitenden Verfahren – ich schätze mehr als 99 % – weder geschieht noch möglich ist. Soll der Umstand, dass der Beschuldigte oder der Anzeigende ein Politiker oder Parteifreund des Justizministers ist oder Einzelheiten eines Verfahrens der Presse bekannt geworden sind oder ein Beschuldigter sich unmittelbar an einen Abgeordneten des Landtags und dieser sich an den JM gewandt haben, Anlass sein, »zeitnah die Sach- und Rechtslage« im JM zu überprüfen; liegt in einem solchen Falle nicht ein ins Auge springender Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz vor? 4. Nicht überzeugend ist auch die Rechtfertigung einer Berichtspflicht des StA mit dem Hinweis, auf diese Weise übe der JM die ihm von Gesetz wegen obliegende Aufsicht aus; denn diese ist bei der großen Zahl der Verfahren weder möglich noch geschieht sie in der ganz überwiegenden Zahl der anhängigen Verfahren bis zu ihrem Abschluss. Sie erfolgt nur in ganz wenigen Vorgängen, so dass das vorstehend genannte Argument auch hier greift. Aufsicht über die Tätigkeit des StA durch den JM darf erst ausgeübt werden, wenn zuvor die nach der StPO vorgesehenen beiden Instanzen – StA und GStA – eine Entscheidung getroffen haben. Jede Aufsicht, die zuvor ausgeübt wird, ist Einflussnahme im einzelnen Verfahren, verletzt den Grundsatz der Gewaltentrennung, damit die genannte Balance zwischen den Staatsgewalten und schafft stets einen bösen Schein. 5. Eine weitere – der immer wieder ansonsten betonten Selbstständigkeit der StA diametral zuwiderlaufende – Besonderheit der Berichtspflichten des StA ist ausdrücklich zu betonen, es sind die sog. Absichtsberichte. Zwar erwähnte schon die alte Fassung der BeStra NW Strafsachen von überragender Bedeutung, in denen »die Entschließung des JM abzuwarten« ist, »bevor eine abschließende Entscheidung oder eine sonstige wichtige Verfügung getroffen wird«. Erst die Neufassung der BeStra NW bringt unter Ziff. 5 den die Selbstständigkeit und Eigenverantwortlichkeit des in einzelnen brisanten Verfahren zur Entscheidung berufenen StA paralysierenden Begriff der »Absichtsberichte«, wiederholt den vorstehend zitierten Satz und verlangt – als habe es keine jahrzehntelange Diskussion über das Amtsrecht des StA und sein Berufsbild gegeben – weiterhin die Übersendung einer abschließenden Entscheidung »im Entwurf« und der zur Entscheidung berufene StA hat »die Entschließung« des JM abzuwarten. Diese in einer Verwaltungsvorschrift (!) Ende 1998 fortgeschriebene und krasser formulierte Beschneidung der Eigenverantwortung des StA und das Verneinen seiner Selbstständigkeit bei der Entscheidung einzelner brisanter Verfahren werfen einen so dunklen Schatten auf sein Berufsbild, insbesondere im Vergleich zum Richter, dass die Gleichwertigkeit dieser beiden Tätigkeitsbereiche beeinträchtigt ist. Wegen der erwähnten Unkorrektheiten verschiedener hochrangiger Politiker führen diese Absichtsberichte zu grotesken Folgen, werfen ein miserables Licht auf die ermittelnden StAe, ohne dass diese dafür verantwortlich wären, berühren das Berufsbild des StA in besonders krasser Weise negativ und lassen die mit diesen Verfahren befassten StAe gar als Büttel der Politik erscheinen, die Hinweise, Anordnungen oder gar Weisungen von Politikern erhalten, die in enger Verbindung zu den Beschuldigten stehen oder deren Vorgesetzte die Beschuldigten sind. Durch solche Verwaltungsvorschriften werden Ansehen und Reputation der Justizbehörde StA in der Öffentlichkeit geradezu ramponiert. 6. Wenn der zuständige StA ein Ermittlungsverfahren gegen einen Minister oder gar den Ministerpräsidenten seines Landes zu führen hat und bestimmte Ermittlungsschritte erforderlich sind, kann er diese – trotz seines gesetzlichen Auftrages zur Sachverhaltsermittlung (§ 160 Abs. 1 StPO) – nicht zu dem von ihm für geboten erachteten Zeitpunkt und mit der nötigen Eile durchführen, sondern er ist bis auf den heutigen Tag aufgrund einer Verwaltungsvorschrift (!) gehalten, die Entschließung des JM abzuwarten, »bevor« er diese wichtige Verfügung trifft. Ehe z. B. eine notwendige Durchsuchung erfolgt, ist eine lange Zeit vorher dem – offensichtlich i. S. des § 24 Abs. 2 StPO befangenen – JM bekannt zu geben, dass gegen seinen Kabinettskollegen oder gar den Ministerpräsidenten als den Vorgesetzten des JM eine Hausdurchsuchung oder sonstige Ermittlungshandlungen beabsichtigt sind. Dieser Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, die unverschuldet miese Optik für die StAe, denen die Bearbeitung solcher Vorgänge obliegt, und damit die Beeinträchtigung des Berufsbildes, wird offen in der Presse angesprochen. So fragte ein Journalist, ob es eine »stille politische Fügung von oben« war, dass die StAe in Bonn und Düsseldorf fast gleichzeitig ihre Absicht bekannt gaben, Ermittlungsverfahren gegen den früheren Bundeskanzler und den Finanzminister des Landes NW einzuleiten, gab die Antwort im nächsten Satz prompt selbst mit dem Hinweis auf die strenge Berichtspflicht nach oben, »die über den JM zum Ministerpräsidenten« führe, und mutmaßte, dass dieser als »gewiefter Medienmann« »nichts gegen die Gleichzeitigkeit der offiziellen Bekanntgabe der beiden Ermittlungsverfahren einzuwenden hätte«, denn die Aufmerksamkeit der Medien werde – was stets klar gewesen sei – viel größer bzgl. des Ermittlungsverfahrens gegen den früheren Bundeskanzler werden als das Interesse an dem Verfahren gegen den Finanzminister NW. 7. Es wird also das Berufsbild des StA trotz seines eindeutigen gesetzlichen Auftrages (§160 Abs.1 StPO), seiner Pflicht zur Unparteilichkeit und Objektivität (§ 160 Abs. 2 StPO), seiner Bindung an das Legalitätsprinzip (§152 Abs.2 StPO) durch eine Verwaltungsvorschrift so verzerrt, dass in einzelnen Ermittlungsverfahren selbst parteipolitische Erwägungen einfließen und zur Geltung gebracht werden können, zumindest dieser Anschein entsteht. In Verfahren, in denen Absichtsberichte erstattet werden müssen, kann die später bekannt gegebene Entscheidung des StA nicht den Nimbus von Eigenverantwortlichkeit und Selbstständigkeit haben, und ihr haftet – selbst wenn es tatsächlich nicht so gewesen sein sollte – das Odium der Beeinflussung durch die Exekutive an. Absichtsberichte sind für den sachbearbeitenden StA eine Zumutung, verwischen den Instanzenzug, machen aus der angeblichen Entscheidung des StA ein Sammelsurium aus Ideen, Gedanken und Meinungen von drei Instanzen, bei der zumindest bei einer – nämlich dem JM – Besorgnis der Befangenheit auf der Hand liegt, lassen den Verdacht einer Beeinflussung entstehen, beeinträchtigen die Gewaltentrennung und beschädigen das Berufsbild des StA in besonders eklatanter Weise; denn es ist nicht erkennbar, ob die Entscheidung durch den befangenen JM getroffen oder beeinflusst wurde. 8. Schließlich sind auch Berichte in einzelnen Strafsachen an den JM, damit dieser »auf Nachfragen von dritter Seite Auskunft zu geben« in der Lage ist, nicht erforderlich. Diese Auskunft haben die StA oder der GStA zu erteilen. Wegen der Eigenständigkeit der Justiz sollte der JM die bzgl. eines einzelnen Verfahrens auskunftersuchende Person oder Stelle an die zuständige Justizbehörde verweisen, die ihrerseits in eigener Verantwortung darüber zu befinden hat, ob eine Anfrage zurzeit beantwortet werden kann oder nicht. Auch hier ist eine Bevormundung der Justiz gegeben, gegen die sie sich als dritte Staatsgewalt wehren sollte. Zu erwähnen ist ferner: Eine Stärkung der institutionellen Eigenverantwortung der Justiz und der Eigenständigkeit der Staatsanwaltschaften wäre sofort gegeben, wenn zukünftig Berichte in Einzelsachen grundsätzlich nur an den GStA erstattet werden, denn Fach- und Dienstaufsicht über die StAe übt zunächst ausschließlich der – ebenfalls an das Legalitätsprinzip gebundene – GStA aus. Die tatsächliche Beeinflussung und auch der Anschein einer Einwirkung auf den StA als Organ der Rechtspflege durch die Exekutive wären nicht mehr gegeben, sein Berufsbild zum Besseren verändert. IV. Generalstaatsanwalt als politischer Beamter Das Berufsbild des einzelnen StA erhält schließlich auch durch das rechtliche Verhältnis des in der Hierarchie obersten StA zur Exekutive Konturen, denn dessen rechtlicher Status strahlt auf die ihm unterstellten StAe ab. Nicht nur durch den DRB als Berufsverband der StAe, sondern auch in der Literatur – es sei verwiesen auf Kintzi, Ulrich, Roxin und Rautenberg – ist die Forderung, den Status des GStA als politischen Beamten abzuschaffen, immer wieder erhoben worden. Eine »bunte Statusgeographie« ist trotz einiger Fortschritte erhalten geblieben. Die Rechtslage im Bund, in NW bis Ende 2000, Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern lieferten bis in die jüngste Vergangenheit plastische Beweise des statusrechtlichen Defizites der ranghöchsten StAe, die hier kurz erwähnt werden sollen. 1. Bei der bereits genannten früheren Parteispendenaffäre und den in diesem Zusammenhang erstatteten Strafanzeigen gegen den Bundeskanzler wurde in der Presse der Verdacht geäußert, der JM NW habe den politischen Beamten GStA in Köln veranlasst, entgegen der Auffassung der StAe in Bonn, die einen Anfangsverdacht verneint hatten, ein Ermittlungsverfahren einzuleiten, denn dieser Verdacht kann auf den zitierten Wortlaut des § 31 BRRG gestützt werden. Die genannte Forderung des DRB wiederholte der stellvertretende Vorsitzende des DRB nachdrücklich und ergänzte, anderenfalls bestehe »die Klemme zwischen dem Handeln eines unabhängigen Juristen und der Versuchung, etwa in vorauseilendem Gehorsam die Wünsche des politischen Vorgesetzten – des Ministers – zu erahnen«. Ein böser Schein war bei diesem über viele Wochen in der Tagespresse behandelten Verfahren im Jahre 1986 ebenso gegeben wie 14 Jahre später – die GStAe in NW waren bis 2000 politische Beamte–, als von Mitgliedern des Landtages im Zusammenhang mit der Einstellung des Ermittlungsverfahrens gegen den Finanzminister des Landes NW der Vorwurf gegen die StA erhoben worden war, es sei nicht ordnungsgemäß ermittelt worden. Diese Vorwürfe wies der GStA in Düsseldorf in einer Presseerklärung vom 24. 1. 2000 »mit Entschiedenheit zurück« und legte »Wert auf die Feststellung, dass die StA in dem vorbezeichneten Ermittlungsverfahren gegen den Finanzminister zu keinem Zeitpunkt politischem Druck ausgesetzt war«. Wäre eine Presseerklärung mit diesem Inhalt auch abgegeben worden, wenn der GStA nicht politischer Beamter gewesen wäre und auf ihn der Wortlaut des § 31 BRRG zu dieser Zeit nicht zugetroffen hätte, so ist zu fragen und wäre auch dann bezweifelt worden, die StAe hätten nicht ordnungsgemäß ermittelt? 2. In aller Deutlichkeit wurde der Öffentlichkeit das statusrechtliche Defizit eines GStA als politischer Beamter im Juli 1988 vor Augen geführt, als die schleswig-holsteinische Landesregierung den Schleswiger GStA, der seit 14 Jahren das Amt inne hatte, wenige Monate vor Erreichen der Altersgrenze ohne Angabe von Gründen in den einstweiligen Ruhestand versetzte. Zwar war die Kritik in der Öffentlichkeit sehr massiv, der DRB nannte die Entlassung einen »unglaublichen Vorgang«, der an das »Gebaren von Duodezfürsten« erinnere und eines demokratischen Rechtsstaates »schlicht unwürdig« sei, der GStA als politischer Beamter sei »ein Relikt aus vergangenen Zeiten«. 3. Ein Opfer seines rechtlichen Status wurde Anfang Juli 1993 auch der GBA. In der Tagespresse wurde der Verdacht geäußert, die Bundesjustizministerin habe mit der Entlassung nicht lange warten dürfen, ohne das Risiko einzugehen, »selbst in die Schusslinie zu geraten«. Als Begründung wurde angegeben, »die Bedeutung des Amtes lasse eine lange Diskussion über die Amtsführung nach den Vorgängen in Bad Kleinen nicht zu«. Hintergrund war der in der Öffentlichkeit kritisierte Polizeieinsatz in Bad Kleinen und der Vorwurf, »dass er (der GBA) die Ermittlungen gegen die beteiligten Polizisten der Schweriner StA überließ, statt sie an sich zu ziehen«. Von vielen wurde diese Entlassung des GBA als »Bauernopfer der Politik« angesehen. 4. Ein weiteres Beispiel gestörter Machtbalance zwischen Exekutive und der funktionell zur Judikative zählenden StA lieferte vor Jahresfrist der Ministerpräsident des Landes Mecklenburg-Vorpommern, der zugleich (!) auch dem Justizressort vorsteht, als er den GStA des Landes als politischen Beamten in den einstweiligen Ruhestand versetzte. Die Kritik an dieser Maßnahme war in der Presse gleich wie bei dem erwähnten Ereignis in Schleswig-Holstein, und dieser »peinliche Vorfall« belegte erneut das Übergewicht der Exekutive gegenüber der dritten Staatsgewalt. Bemerkenswert war, dass auch in der Tagespresse an dem rechtlichen Status des GStA als politischer Beamter deutliche Kritik geübt wurde. 5. Opfer seines rechtlichen Status wurde schließlich Mitte September 2000 der GStA in Düsseldorf. Ohne nähere Begründung wurde er mit dem Hinweis entlassen, der JM NW habe das Vertrauen in dessen Amtsführung verloren. Der Pressesprecher des JM wurde mit den Worten zitiert: »Kein weiterer Kommentar, politische Beamte können ohne Angabe von Gründen entlassen werden.« Die Medien gingen von einem Zusammenhang zwischen der Entlassung des GStA und dem bei der StA Kleve anhängigen Ermittlungsverfahren gegen einen CDU-Bundestagsabgeordneten aus, zumal dieses – in der Öffentlichkeit stark beachtete – Verfahren am nächsten Tag im Rechtsausschuss des Landtages NW zur Erörterung anstand. In einem wenige Tage später veröffentlichten Interview sprach der JM NW von »nicht absichtlichen Fehlern« in diesem Verfahren, denn der beschuldigte Bundestagsabgeordnete habe »erst fünf Wochen nach den Hausdurchsuchungen die Möglichkeit erhalten, zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen«. Auf den Vorhalt, im politischen Raum werde von einem Bauernopfer gesprochen, lehnte der JM einen Kommentar zu der »personellen Maßnahme« ab, stellte sie aber »ausdrücklich nicht in den Zusammenhang mit der Aufklärung« dieses Falles und ergänzte: »Es war eine Gesamtbewertung mehrerer Impressionen, die mich zu diesem Schritt veranlasst haben.« »Nicht absichtliche Fehler« der mit der Sache befassten StAe unterstellt, rechtfertigen diese jedenfalls nicht die Entlassung des diesen StAe vorgesetzten GStA, selbst wenn weiter unterstellt wird, dieser habe die Fehler bemerken müssen; denn es handelte sich um eine Berichtssache, und diese – weiterhin unterstellten – Fehler hätte dann auch der JM bemerken müssen, weil in den Berichten der StA und dem Randbericht des GStA der Sachverhalt und die geplanten Ermittlungsschritte ausführlich mitgeteilt werden. Da nach der Erklärung des JM dieses Verfahren nicht der Anlass der Entlassung des GStA war, sondern eine Gesamtbewertung mehrerer Impressionen, ist nur auf diese einzugehen. Die zitierte Äußerung des JM decouvriert in ebenso eindeutiger wie erschreckender Weise ein Fehlverständnis von Funktion und Aufgabe der dritten Staatsgewalt und verneint ihre Unabhängigkeit der StAen von der und ihre Selbstständigkeit gegenüber der Exekutive prinzipiell. Der GStA ist Organ der Rechtspflege, auf Gesetzesgehorsam, Wahrheit und Gerechtigkeit verpflichtet, jedoch kraft Amtes nicht gehalten, fortwährend dem JM genehme Impressionen zu vermitteln. Das Gegenteil zu tun, ist viel eher Aufgabe seines Amtes und Verpflichtung gegenüber den ihm unterstellten StAen. Ist diese jüngste Entlassung eines amtierenden GStA schon aufgrund der Erklärung des JM in besonderer Weise beklagenswert, so kommt noch Folgendes hinzu: An demselben Tage, als die Entlassung des GStA bekannt gegeben wurde, war auch zu vernehmen, nach Auffassung der SPD-Fraktion im Landtag NW solle der Status des GStA als politischer Beamter geändert werden. Wenige Tage später hat der JM NW eine solche Statutsänderung für sofort umsetzbar erklärt, also wurde der GStA in Düsseldorf aufgrund von Vorschriften aus dem Dienst entfernt, deren Änderung nicht nur, wie schon in der Vergangenheit, die Oppositionsparteien, sondern nunmehr auch die SPD als Regierungspartei in NW forderten und kurze Zeit danach tatsächlich durchführten. Der als änderungsbedürftig und sachlich verfehlt erkannte rechtliche Status des GStA wurde also formal genutzt, den ranghöchsten StA im Bezirk Düsseldorf wegen »mehrerer Impressionen« des JM aus dem Dienst zu entfernen. Nicht grobe Pflichtverletzung, vorsätzliche Gesetzesverstöße und unrechtmäßige Handlungen haben zur Entlassung des GStA geführt, sondern Impressionen des JM. Wenn es um die dritte Staatsgewalt geht, tut die Politik, was sie nach den Buchstaben des Gesetzes glaubt, durchsetzen zu können, und zwar selbst dann, wenn sie diese Regelung bereits als sachlich verfehlt erkannt und eine Änderung ins Auge gefasst hat. Wahrlich ein eindrucksvolles und enttäuschendes Beispiel für den Umgang der zweiten mit der dritten Staatsgewalt aus jüngster Zeit. V. Innerbehördliche statusrechtliche Defizite Ein statusrechtliches Defizit des Amtes »StA« ergibt sich ferner aus dem Fehlen einer gesetzlichen Regelung der behördeninternen Stellung, Funktion und des Aufgabenbereiches des Gruppen- und Abteilungsleiters in allen und des Hauptabteilungsleiters in den großen Behörden. Diese Funktionsträger kennt das GVG nicht; es ist nicht zufrieden stellend, dass wesentliche Konstitutionsregeln einer staatsanwaltlichen Behörde, so wie sie sich heute darstellt, durch Organisationsverfügungen (OrgStA) und andere innerdienstliche Anordnungen geregelt oder gar durch Fußnoten in Besoldungsgesetzen veranlasst werden, jedoch keine gesetzliche Grundlage im Amtsrecht haben. Warum – so ist zu fragen – ist der Tätigkeitsbereich eines Gruppenleiters bei der StA nicht ebenso gesetzlich umschrieben und welcher statusrechtliche Rahmen muss bei der Aufgabenverteilung auf einen Abteilungsleiter (AL), dem z. B. nach Nr. 8 Abs. 1 OrgStA NW auch Geschäfte eines Dezernenten zu übertragen sind, beachtet werden? Kann er überwiegend – z. B. 80–90 % – oder mehr als die Hälfte seiner Tätigkeit auf solche Geschäfte eines Dezernenten verwenden und nur zu 10–20 % Leitungsaufgaben wahrnehmen? Kann der AL die ihm vor Abgang vorzulegenden, vom Dezernenten bereits gezeichneten Verfügungen, Berichte, Schriftsätze, Anträge und Entscheidungen ohne dessen ausdrückliches oder mutmaßliches Einverständnis abändern oder ergänzen? Steht dem der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit des Dezernenten entgegen oder folgt aus dem hierarchischen Aufbau der StA, dass AL und LOStA hierzu ohne weiteres berechtigt, ja verpflichtet sind? Es gibt behördenintern eine Reihe nicht oder nur in Verwaltungsvorschriften geregelter Fragen, die Status und Berufsbild des StA wesentlich berühren. VI. Arbeitslast als Charakteristikum erstinstanzlicher StA-Tätigkeit Beim Berufsbild des StA kann schließlich ein für seine Tätigkeit essenzieller Umstand nicht unerwähnt bleiben. Es ist dies die Arbeitslast des erstinstanzlichen StA in seinem Dezernat. Mitte 1996 habe ich in zwei Dezernaten mit allgemeinen Strafsachen (sog. Buchstaben-Dez.) – in einem fünf Monate, in einem anderen drei Monate – die pro Arbeitstag dem StA und der StA’in vorgelegten Akten zählen lassen. Zu erwähnen ist, dass beide StAe durchschnittlich pro Woche an zwei Tagen Sitzungsdienst bei Gericht wahrzunehmen hatten. Die niedrigste Zahl der an einem Tag vorgelegten Akten waren in einem Dezernat sechs Aktenstücke – an diesem Tag war die Geschäftsstelle nur zeitweilig besetzt gewesen – und die größte Zahl betrug in dem einen Dezernat 58, in dem anderen 55 Akten an einem Tag. Durchschnittlich wurden pro Arbeitstag zwischen 30 und 35 Akten dem Dezernenten vorgelegt. Der eine junge StA hat in dem genannten Zeitraum von fünf Monaten über zehn Wochen darüber hinaus vertretungsweise einen Teil eines anderen Dezernates bearbeitet: Durchschnittlich wurden ihm in diesem Zeitraum pro Arbeitstag 20 weitere Akten präsentiert. Die Richtigkeit dieser Zählung habe ich selbst geprüft und meine, diese Zahlen belegen eindrucksvoll an zwei Beispielen ein Arbeitspensum, das nur mit überobligationsmäßigem Aufwand an Zeit und Einsatz zu bewältigen, aber kennzeichnend für ein erstinstanzliches Buchstaben-Dezernat ist. Genau drei Jahre später wurde diese Zählung in einem dieser beiden Dezernate drei Monate lang wiederholt. Die niedrigste Zahl der an einem Tag vorgelegten Akten betrug 28, die höchste 79 (!). Durchschnittlich wurden pro Arbeitstag 40 Akten vorgelegt. Auch während dieses Zeitraums hatte der junge StA einen Teil eines anderen Dezernates vertretungsweise zu bearbeiten, also wurden ihm täglich weitere Akten präsentiert, und zwar zwischen 3 und 13, durchschnittlich etwa 8. Diese enorme Arbeitslast ist ein Spezifikum der Tätigkeit eines StA erster Instanz und kann bei dem Versuch, diesen Beruf zu beschrieben, nicht unerwähnt bleiben. VII. Verfassungskonforme Reduktion des Weisungsrechts Überwiegend wird ein externes Weisungsrecht des JM de lege lata bejaht, aber es gibt ein breites »Spektrum der Zweifel«; und auch verfassungsrechtliche Bedenken werden geltend gemacht. Die Unzulässigkeit externer Weisungen des JM wird aus der funktionalen Zugehörigkeit der StA zur Judikative geschlossen und aus der von Verfassungs wegen notwendigen Unabhängigkeit von der Exekutive abgeleitet. Wie schon vor mehr als 15 Jahren betont worden ist, ist es nicht nachvollziehbar, dass bei den mit unterschiedlicher, aber beachtlicher Begründung geäußerten Bedenken Reformimpulse nicht weiter verfolgt werden, »ein fragwürdiger Zustand perpetuiert wird«; und es ist die Befürchtung geäußert worden, es bedürfe offenbar »spektakulärer Vorkommnisse, um das Reformbedürfnis evident zu machen«. Die desaströsen, eingangs erwähnten Ereignisse der jüngsten Zeit im Bereich der Exekutive zwingen zu einer neuen Diskussion und sollten dazu führen, die bisherige Stellung der StA im staatlichen Gefüge zu überdenken. Dabei sollten die StAe selbst offensiv ihre Position vertreten, vor Nennen von Beispielen der Beeinträchtigung ihrer Arbeit nicht zurückschrecken und weiterhin auf die Unterstützung der richterlichen Kollegen im DRB wie in der Vergangenheit bei zentralen standespolitischen Fragen vertrauen; denn auch dort regt sich zunehmend Kritik an dem bisherigen Verhältnis zwischen zweiter und dritter Staatsgewalt. Es ist ein Ärgernis für einen StA, der seinen gesetzlichen Auftrag ernst nimmt, in den Medien zu hören, ohne Recherchen der Presse seien die genannten Unkorrektheiten einzelner Angehöriger der Exekutive nicht aufgedeckt worden. Und mit welchen Argumenten sollte einem Journalisten entgegengetreten werden, der von der innerdienstlichen Verpflichtung eines StA zur Erstattung eines »Absichtsberichtes«, der Vorlage von Verfügungen im einzelnen Ermittlungsverfahren »im Entwurf« an den JM und von dem Amt des dem ermittelnden StA vorgesetzten GStA weiß, das in fortdauernder Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung auszuüben ist? Sobald ein Verdacht gegen die Spitze der Exekutive öffentlich geäußert wird, ist die erste Reaktion der Politiker, die Vorwürfe zu leugnen und öffentlich deren Unrichtigkeit zu behaupten. Wenn diese Erklärung der Ministerpräsident eines Landes selbst öffentlich abgibt, hat diese »politische Ansicht der Regierung« auch der GStA in nächster Zukunft zu beachten? Die Antwort ist selbstverständlich eindeutig: Aufgrund seines gesetzlichen Auftrages und seiner Verpflichtung zur Unparteilichkeit und Objektivität hat er diese Meinungsäußerung der Politiker unbeachtet zu lassen. Aber welch böser Schein fällt auf ihn und die ihm unterstellten StAe? Ansehen und Reputation des StA nehmen Schaden, auf sein Berufsbild fällt durch diese wenigen Verfahren ein dunkler Schatten. Das ist hier mit einigen Beispielen belegt worden, diese Auflistung könnte fortgesetzt werden. Solange die seit Jahrzehnten überfällige gesetzliche Änderung des Amtsrechts des StA nicht erfolgt, muss die vorhandene einfachgesetzliche Regelung an das von Verfassungs wegen Gebotene angepasst und im Licht des GG, also i. S. der Gewaltentrennung, interpretiert werden. Das hat im Wege einer verfassungskonformen Reduktion des Weisungsrechts des § 146 GVG zu erfolgen. Der Wortlaut dieser Vorschrift muss so interpretiert werden, dass die Ausübung des externen Weisungsrechts im Einzelfall nicht mit dem im GG enthaltenen Verfassungstrennungsgrundsatz kollidiert. Das ist nur bei einer Beseitigung des externen Weisungsrechts des JM im einzelnen Verfahren möglich und führt dazu, dass nur ein der Strafrechtspflege zugehöriger Funktionsträger im einzelnen Verfahren eine Weisung geben kann, der GStA, nicht jedoch das Exekutivorgan JM. Ansonsten entsteht die erwähnte unzulässige Gemengelage, die Einflussnahme der Exekutive auf den einzelnen justiziellen Vorgang ist möglich, der Anschein dieser Einwirkung stets gegeben und das Gewaltentrennungsprinzip bereits dadurch verletzt. Seit Inkrafttreten des GG ist das Spannungsverhältnis zwischen der – weiterhin dominanten – Exekutive und der funktional zur dritten Gewalt zählenden StA immer wieder beschrieben, eine Reform der aus vorkonstitutioneller Zeit stammenden Behördenprinzipien der StA gefordert, eine gesetzliche Abgrenzung der beiden Staatsgewalten und eine ausgewogene Balance zwischen ihnen verlangt worden. An Konfliktfällen verschiedenster Art hat es in den vergangenen Jahrzehnten nicht gemangelt, einige davon sind hier genannt. Eine Reform durch den Gesetzgeber ist in diesem langen Zeitraum dennoch nicht erfolgt und steht auch in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Die Geschichte des Amtsrechts der StA in den letzten 50 Jahren ist eine solche der verpassten Chancen trotz deutlicher Anlässe zur Änderung, der gesetzgeberischen Säumnis bei evidenter Reformbedürftigkeit, zahlreicher Enttäuschungen, der nicht realisierten Erwartungen, der jahrzehntelangen Untätigkeit der ersten und zweiten Gewalt und der schleichenden Ausdehnung des Einflusses der Exekutive auf die StAen bis ins einzelne Ermittlungsverfahren hinein. Deshalb sind die StAe der Bundesrepublik aufgefordert, diese Defizite ihres Statuts intern, aber auch öffentlich zu diskutieren und ihre berechtigten Forderungen geltend zu machen. Wenn seit einigen Jahren eine Diskussion über eine größere Selbstständigkeit der Justizbehörden in Haushalts- und Organisationsfragen geführt und deren Notwendigkeit bejaht, ja sogar öffentlich – auch von politischer Seite – nunmehr eine Begrenzung der Macht der zweiten Staatsgewalt aufgrund der eingangs erwähnten schlimmen Ereignisse im politischen Raum der jüngsten Vergangenheit erörtert wird, ist insbesondere nach den Erfahrungen der letzten Jahrzehnte weiter zu fragen, ob die dritte Staatsgewalt weiterer Maßnahmen bedarf, um eine den Verfassungsprinzipien entsprechende Balance der Macht für die Zukunft zu gewährleisten. Der Landesverband Hessen des DRB hat die Wahl der Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten auf Zeit aus dem Kreis der Richterschaft gefordert; denn »die derzeitige Ernennungspraxis ist aus Wilhelminischer Zeit überkommen. Sie eröffnet die Möglichkeit für Parteiklüngel bis hin zur Ämterpatronage und muss durch demokratische Kontrollen ersetzt werden.« Solche Forderungen müssen bei der erwähnten Unwucht der Machtverhältnisse zwischen den verschiedenen Staatsgewalten ebenso für die StAen gestellt werden. Behördenleiter der StAen und GStAen, die aus dem Kreis der StAe auf Zeit gewählt würden, hätten eine starke demokratische Legitimation und eine größere Unabhängigkeit von der Exekutive als bisher. In den zitierten Leitlinien des DRB ist bereits 1968 verlangt worden: »Die Personalvertretungen der StAe sollen auch bei der Ernennung der Leitenden Oberstaatsanwälte und der Generalstaatsanwälte ein Mitbestimmungsrecht erhalten.« Nicht einmal diese Forderung ist realisiert worden, obwohl ihre Berechtigung von Aufgabe und Funktion des Personalvertretungsrechtes her gesehen unbestreitbar ist. Mit Resignation ist festzustellen: 50 Jahre nach Inkrafttreten des Grundgesetzes befindet sich das Amtsrecht des StA in demselben desolaten Zustand wie vor diesem Ereignis. Selbstbewusst könnte ein StA in der Bundesrepublik allerdings betonen: Läge die Aufklärung der Skandale, Fehler und möglichen strafbaren Handlungen von Politikern ausschließlich in seiner Hand, hätte dies große Vorteile für diese Beschuldigten. Die Gehässigkeit, Häme, der manchmal geradezu feindselige Ton und vorverurteilende Schuldzuweisungen, die von Politikern gegen die der anderen Couleur von Beginn eines solchen Verfahrens an unternommen werden – sei es in Äußerungen als Parteipolitiker den Medien gegenüber oder – noch schlimmer – als Mitglied eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses während der Beweisaufnahme – hätte es nicht gegeben. Ob dieser Aspekt, nämlich der Vorteil für die Politiker selbst, diese veranlasst, der StA als Teil der Justiz endlich die geforderte größere Unabhängigkeit von den beiden anderen Staatsgewalten zu gewähren, erscheint mir dennoch fraglich; denn an die Möglichkeit, auf einzelne justizielle Verfahren Einfluss zu nehmen, hat sich die 2.Staatsgewalt mittlerweile leider gewöhnt. |
